Разделение властей в современном Российском государстве и система государственных органов РФ: конституционное закрепление и общая хар

      3.2 Период Советской  власти.

      В Советском государстве принцип  разделения властей, как и многие другие правовые принципы, отрицался как неприемлемый и "буржуазный". Формально, по Конституции, вся власть принадлежала народу и осуществлялась им через Советы народных депутатов, которые составляли политическую основу СССР. Все другие государственные органы были подконтрольны и подотчётны Советам. Кроме того, почти все государственные органы формировались Советами. Никакого разделения властей, только полновластие Советов. Парадокс заключался в том, что и Советы в своей власти были ограничены. Коммунистическая партия, "руководящая и направляющая сила советского общества, ядро его политической системы, государственных и общественных организаций", путём безальтернативных выборов проводила своих представителей в Советы, а через Советы - и в другие государственные органы. Партийные организации не просто вмешивались в деятельность государственных органов, а руководили ими. Реальной властью обладала партийная верхушка (Политбюро ЦК КПСС), а Съезды КПСС (которые по Уставу КПСС являлись высшими партийными органами) и Пленумы ЦК КПСС носили парадный характер все решения утверждали единогласно⁶.

      3.3 Конституционные  реформы 1988-1993 годов.

      Вновь о разделении властей вспомнили  в период конституционных реформ. В 1988 году в Конституцию СССР были внесены изменения, создана двухступенчатая система высших представительных органов (Советов) - народные депутаты избирались гражданами, а Верховный Совет формировался Съездом народных депутатов. Кроме того, поправки предусматривали возможность выдвижения независимых кандидатов в депутаты. Первые альтернативные выборы народных депутатов СССР в 1990 году стали большим событием в политической жизни страны. Год спустя аналогичные изменения были внесены и в Конституцию РСФСР, а в 1990 году состоялись альтернативные выборы в Советы всех уровней. В том же 1990 году введён пост Президента СССР, учреждены Совет Федерации и Комитет конституционного надзора СССР. Президент СССР рассматривался как глава государства. Вопрос о введении должности Президента РСФСР был вынесен на всенародный референдум 17 марта 1991 года (одновременно с референдумом о судьбе СССР), а 12 июня 1991 года впервые в отечественной истории прошли всенародные выборы Президента России, им избран Б.Н.Ельцин. Конституция РСФСР рассматривала Президента не как главу государства, а как высшее должностное лицо и главу исполнительной власти. Он имел право отлагательного вето на принимаемые Верховным Советом законы (в отношении актов Съезда у него такого права не было).

      Исполкомы Советов были преобразованы в  самостоятельные исполнительные органы - Администрации. Как самостоятельная "ветвь власти" оформляется судебная власть, помимо судов общей юрисдикции создан Конституционный Суд РФ, создана система арбитражных судов. Районные и городские Советы и администрации обновлённым законодательством определяются не как органы государственной власти, а как органы местного самоуправления. В 1992 году, после распада СССР, принцип разделения властей, провозглашенный в Декларации о государственном суверенитете РСФСР 1990 года, был закреплён в Конституции Российской Федерации - России. Однако увеличение числа конституционных поправок приводило к многочисленным противоречиям (достаточно отметить, что в статью 3 Конституции был введён принцип разделения властей, а из статьи 2 не был исключён принцип полновластия Советов). В такой противоречивой системе был заложен конституционный кризис, и разрешить противоречия можно было только путём принятия новой Конституции. Вопрос о разделении властей встал в декабре 1992 года, когда Съезд народных депутатов очередной раз не утвердил Председателя Правительства, а Президент, выступив на Съезде, подверг резкой критике его работу и попытался сорвать его заседание, и в марте 1993 года, когда Президент в телеобращении объявил о введении "особого положения" (смысл которого состоял в том, что решения Съезда и Верховного Совета, нарушающие принцип разделения властей, объявлялись не имеющими юридической силы), а Съезд предпринял попытку отрешить Президента от должности. После провала импичмента 25 апреля был проведён всероссийский референдум по четырём вопросам, народ поддержал Президента и проводимые им экономические реформы, однако конституционное большинство, необходимое для роспуска Парламента, достигнуто не было (несмотря на то, что более двух третей проголосовавших избирателей проголосовали за досрочные выборы депутатов). После референдума Президент опубликовал свой проект Конституции РФ, а в июне созвал Конституционное Совещание, которое на основе президентского проекта разработало проект новой Конституции со смешанной, полупрезидентской формой правления, широкими полномочиями Президента и двухпалатным Парламентом (проект Конституционной комиссии Верховного Совета в основном сохранял существующую систему государственной власти). Верховный Совет постоянно вмешивался в деятельность Правительства, Центрального банка, пытался распоряжаться бюджетными средствами, что приводило к всплескам инфляции. Руководство Верховного Совета готовило конституционные поправки, лишающие всенародно избранного Президента реальной власти, однако Президент их опередил.

      21 сентября 1993 года Президент РФ  подписал Указ "О поэтапной  конституционной реформе в РФ" и в телеобращении представил  основные его положения. В целях  разрешения затяжного конституционного кризиса Президент в нарушение действующей Конституции распускает и упраздняет  Съезд народных депутатов и Верховный Совет, выборы в Государственную Думу назначаются на 12 декабря, вводится в действие положение об органах государственной власти на переходный период. Руководство распущенного Верховного Совета при поддержке Конституционного Суда объявляет о прекращении полномочий Б.Н.Ельцина и возложении обязанностей Президента на Вице-президента А.В.Руцкого, формирует "параллельное правительство", однако реальной власти у него не было. Дом Советов России (в настоящее время - Дом Правительства РФ) стал штабом сопротивления. 3 октября вооружённые сторонники распущенного Парламента по призыву А.В.Руцкого предприняли попытку штурма мэрии Москвы и Останкинского телецентра. Президент объявил чрезвычайное положение и отдал приказ о штурме Дома Советов силами Вооружённых Сил России. Вооружённые столкновения в центре Москвы привели к многочисленным жертвам. Эти трагические события из нашей недавней истории являются наглядным примером возможных последствий глубокого конституционного кризиса и нерешённости проблемы разделения властей⁷. После октябрьских событий Президент ликвидирует систему Советов по всей стране, исполнительно- распорядительные полномочия передаются региональным и местным администрациям. 12 декабря 1993 года, одновременно с выборами в Федеральное Собрание, было проведено всенародное голосование по Конституции, и при едва превысившей 50 процентов активности избирателей, небольшим перевесом была принята Конституция Российской Федерации, закрепившая ту систему государственной власти и ту модель разделения властей, которые исследуются в настоящей работе.

      4. Разделение властей  в современном  Российском государстве  и система государственных органов РФ: конституционное закрепление и общая характеристика.

      4.1 Конституционное  закрепление разделения  властей.

      Согласно  части 1 статьи 3 Конституции РФ "единственным источником власти в РФ является её многонациональный народ". Часть 2 статьи 3 предусматривает три формы осуществления власти народа непосредственную демократию, государственную власть и местное самоуправление: "Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления"⁸. Никто больше не может ни обладать политической властью, ни осуществлять её, согласно части 3 статьи 4 "Захват власти или присвоение властных полномочий преследуются по федеральному закону".

      Согласно  статье 10 Конституции РФ "Государственная  власть в РФ осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны". Согласно части 1 статьи 11 Конституции РФ "Государственную власть в РФ осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды РФ".Проанализируем эти нормы во взаимосвязи с другими конституционными нормами. Во-первых, в статье 10 идёт речь о государственной власти в единственном числе, говорится о разделении государственной власти, а не властей. Это принципиально важно, особенно учитывая то, что согласно части 3 статьи 5 единство системы государственной власти является одним из конституционных принципов федерализма. Во-вторых - "на основе" а не на абсолютном принципе, принцип разделения властей рассматривается как основополагающий, направляющий, но не как абсолютный, а значит, могут быть и исключения (а именно они и составляют смысл работы). Глава государства - Президент РФ - не вписывается в триаду "ветвей власти" и не входит непосредственно ни в одну из трёх основных "ветвей власти", это следует из анализа статей 10, 11, глав 4, 6, который полностью будет приведён ниже. В-четвёртых, перечень федеральных органов государственной власти, установленный частью 1 статьи 11, ни в коем случае нельзя считать исчерпывающим. Федеральные органы исполнительной власти, которые упоминаются во многих статьях глав 3 и 6, а также об их территориальных органах, о которых говорится в части 1 статьи 78, в этот перечень не входят. Не вписываются ни в этот перечень, ни в традиционную триаду "ветвей власти" такие федеральные государственные органы (а они обладают всеми признаками государственных органов и в соответствующих федеральных законах, как правило, прямо названы государственными органами), которые либо прямо названы органами государственной власти, либо по свойствам исполняемых функций и по характеру государственно-властных полномочий фактически являются таковыми: Центральный банк РФ (часть 2 статьи 75 Конституции РФ прямо называет его органом государственной власти), Счётная палата РФ, Уполномоченный по правам человека в РФ, органы прокуратуры во главе с Генеральной прокуратурой РФ, избирательные комиссии во главе с Центральной избирательной комиссией РФ и некоторые другие государственные органы

      4.2 Проблемы разделения  властей в Российском  государстве и  государственные  органы с особым  статусом.

      Тремя основными "ветвями власти", даже вместе с институтом главы государства, система государственных органов  РФ (и многих других государств мира) не ограничивается. Как справедливо отмечает В.Е.Чиркин, "в современном государстве существует множество органов и должностных лиц, которых не было во времена, когда формулировалась концепция  разделения властей"⁹. В современном Российском государстве такими органами являются избирательные комиссии во главе с Центральной избирательной комиссией РФ, органы при Президенте, Конституционное Собрание, Банк России, органы судебного сообщества и квалификационные коллегии судей, а также органы прокуратуры (во главе с Генеральной прокуратурой), органы финансового контроля (Счётная палата РФ и аналогичные региональные органы), омбудсманы (Уполномоченный по правам человека в РФ и уполномоченные по правам человека в субъектах РФ). К сожалению, место этих органов в системе разделения властей не всегда освещается должным образом, в различных учебниках по теории государства и права эти органы при рассмотрении принципа разделения властей игнорируются, а во многих научных источниках информации о таких органах ничего не говорится о их месте в системе разделения властей. Отчасти это можно объяснить тем, что система разделения властей в современном виде существует в нашей стране только с 1994 года, а при советской власти вопрос о разделении властей и о статусе различных государственных органов не стоял, так как все государственные органы были подконтрольны и подотчётны Советам. Зачастую такие органы искусственно относятся к одной из основных "ветвей власти", особенно хорошо это видно на примере прокуратуры¹⁰. Имеют место даже политические заявления о нелегитимности таких органов именно по той причине, что они не укладываются в классическую схему разделения властей. Между тем, на мой взгляд, к этой ситуации больше всего подходит древнеримское изречение:"Non ex regula ius sumatur sed ex iure est regula fiat" - не следует исходя из общего, отвлечённого правила, черпать, создавать конкретное право, наоборот, нужно, основываясь на существующем, живом праве, строить общую форму. Иначе говоря, расхождение между теорией государства и права и системой органов государственной власти говорит о недостатках именно теории, а не конституционной практики. Между тем, некоторые решения данного вопроса всё-таки существуют. М.В.Баглай определяет большинство из этих органов как "органы государственной власти с особым статусом"¹¹. О.Е.Кутафин свидетельствует о наличии "органов президентской власти" и "особой группы государственных органов прокуратуры" . В.Е.Чиркин справедливо отмечает, что "концепция разделения властей имеет прежде всего ориентирующий характер", что "в угоду догматическому его пониманию не следует закрывать глаза на реальную ситуацию"¹².

      В большинстве конституционных государств, в которых принцип разделения властей положен в основу организации  государственной власти, существуют государственные органы, формально и функционально не относящиеся ни к одной из "основных ветвей власти" - государственные органы с особым статусом. Наличие в государстве таких органов и даже их систем ещё не опровергает теорию разделения властей. Однако, когда количество и значение государственных органов с особым статусом возрастает они могут образовывать "особые ответвления" и даже "дополнительные ветви власти", а сам принцип разделения властей (на законодательную, исполнительную и судебную), на мой взгляд, нуждается в переосмыслении.

      4.3 Методы исследования  разделения властей.

      В настоящей работе с точки зрения разделения властей исследуется  система государственных органов  Российской Федерации, а также основные формы непосредственной демократии, местное самоуправление и некоторые другие негосудартсвенные институты - субъекты политической системы общества в той мере, в какой это относится к исследуемой теме.

      Политическую  власть и государственные органы "по вертикали" предлагаю подразделять по уровням на федеральный, федерально-окружной, региональный, административно-территориальный, и муниципальный уровни. В основу такой классификации положена не принадлежность к системе федеральных либо региональных органов государственной власти, а территориальная сфера действия соответствующих органов.

      Государственные органы "по горизонтали" подразделяются по "ветвям" и "ответвлениям" государственной власти, как они  мне представляются, следующим образом:

1)избирательные  органы (комиссии), образующие вместе  с избирательным корпусом "дополнительную  ветвь" власти - "избирательную власть".

2)глава  государства (Президент РФ) и органы  при нём, образующие дополнительную  ветвь государственной власти - "президентскую  власть",

3)законодательные  органы, образующие законодательную  власть, а также учредительные  органы, образующие "особое ответвление" - "учредительную власть",

4)система исполнительных  органов, образующих исполнительную  власть, а также специализированные  органы с особым статусом (органы  Банка России), образующие "особое  ответвление",                                                                                                                     5) суды, образующие в системе судебную власть, а также органы при судах, органы судейского сообществаи квалификационные коллегии судей, образующие несколько "особых ответвлений",                                                                                                                                6) независимые контрольно-надзорные органы (органы прокуратуры, органы финансового контроля,омбудсманы), образующие "дополнительную ветвь" государственной власти - "контрольно-надзорную власть".                                                                  Если взять за основу данную классификацию и сопоставить её с конституционным принципом народовластия и тремя конституционно закреплёнными формами его реализации (5.1), то получается, что система публичной (политической) власти включает "основные и дополнительные ветви власти": избирательную, президентскую, законодательную, исполнительную, судебную, контрольно-надзорную, вышеупомянутые "особые ответвления", а также органы местного самоуправления (местную власть).         Наглядной иллюстрацией такой классификации является "Система политической власти, государственных органов и их подразделений" в виде схемы (Приложение). Эта схема - попытка представить реальную систему разделения властей. Она составлена на основе Конституции РФ, ряда федеральных конституционных законов, федеральных законов, подзаконных актов (включая Сводный перечень государственных должностей РФ, утверждённый Указом Президента РФ). Формат работы не позволяет подробно разобрать всю систему государственных органов, а также их формы взаимодействия и влияния друг на друга (то есть российскую "систему сдержек и противовесов").                                           Для решения вопроса об обособлении "дополнительных ветвей" и "особых ответвлений" государственной власти следует сформулировать критерии их обособления, определить признаки "ветви власти". В.Е.Чиркин приводит следующие признаки "ветви власти": (1) существование особых органов государства, (2) связь функции "ветви власти" с функцей государства, (3) общее функциональное назначение органов "ветви власти" (сама система может быть иерархической или рассредоточенной), (4) общегосударственный характер деятельности "ветви власти"¹⁵. Соглашаясь в принципе с таким подходом, предлагаю считать "дополнительной ветвью власти" систему государственных органов с особым статусом (не относящихся ни к одной из трёх "основных ветвей власти" и организационно от них обособленных), осуществляющих общие либо сходные функции¹⁶, а "особым ответвлением власти" - систему или группу государственных органов с особым статусом, организационно обособленных от "основных ветвей власти", но функционально сходных с одной из них, либо организационно связанных с одной из "основных ветвей власти", но осуществляющих особые функции.