Подготовка земской реформы 1864 года

Подготовка земской  реформы 1864 года

Воронин В. Е.

Освобождение помещичьих крестьян в 1861 г. явилось началом  великого социального переворота в  России — глубокого обновления государственного и общественного строя. Упразднение  многомиллионного подневольного сословия и возникновение первых гражданских  начал жизни общества требовали  коренного изменения прежнего порядка, основанного на сословности и  всевластии бюрократии. Реальное исполнение закона 1861 г., который иногда называли «аграрной конституцией России», представлялось невозможным без преобразования администрации, полиции и суда. Эти  реформы были призваны обеспечить равенство  представителей всех сословий перед  законом.  

Неизбежным следствием отмены крепостного права становился пересмотр системы управления общественным хозяйством на местах — в губерниях, уездах и городах. На смену вотчинной  власти помещика пришло крестьянское общинное самоуправление, наделенное хозяйственными, административными  и судебными функциями. Император  Александр II высказывал намерение провести крестьянскую реформу и другие преобразования своего царствования «справедливо, безобидно  и к будущему благу всех сословий, без всяких потрясений и внутренних смут». Интересы сословий и классов  должны были найти отражение в  деятельности местных «хозяйственно-распорядительных управлений» — будущих земств и городских дум.  

Ключевыми для реформ 60-70-х гг. XIX в. стали начала всесословности и бессословности, предполагавшие постепенное  формирование в России начал гражданского общества.  

*** 

Существовавшая с 1785 г. система сословного местного самоуправления охватывала лишь дворянство и состоятельные  слои городского общества. Она неоднократно подвергалась ревизии со стороны  самодержавной власти, которая долгое время с недоверием относилась к  любому проявлению общественной инициативы и самостоятельности. Ограниченные в правах и находившиеся под жесткой  опекой администрации, общественные учреждения превратились в заурядные бюрократические  инстанции, а формально выборные должностные лица ничем не отличались от чиновников. Устаревшие и давно  ставшие фикцией органы самоуправления явно не соответствовали остроте  и сложности формирующихся новых  социальных отношений, на их основе не могли быть выстроены хозяйственное  управление и общественный порядок. Между тем, после Крымской войны для современников стало очевидным пробуждение «новой великой силы — общественного мнения». Следствием оставления Севастополя и других неудач России в Крымской войне стало «обличение всей гнили существующей системы» (1). Резкой критике была подвергнута отечественная бюрократия. Несмотря на видимый внешний порядок, общественные деятели самых разных направлений (К.С. и И.С. Аксаковы, П.В. Долгоруков, М.Н. Катков, А.И. Кошелев, Ю.Ф. Самарин, А.М. Унковский, Б.Н. Чичерин и др.), а также ряд высокопоставленных сановников (вел. кн. Константин Николаевич, Д.Н. Блудов, П.А. Валуев, Н.А. и Д.А. Милютины, А.В. Никитенко и др.) единодушно признавали, что в делах администрации царят «хаос», «всеобщая официальная ложь» и бесконечные «злоупотребления». Выражением общего мнения стали слова П.А. Валуева — тогдашнего курляндского губернатора, сказанные осенью 1855 г.: «Сверху — блеск, внизу — гниль. В творениях нашего официального многословия нет места для истины» (2).  

Насущной государственной  необходимостью, наряду с выработкой начал крестьянской реформы, стало  преобразование органов местного управления. Его неотъемлемой частью должно было стать привлечение к решению  местных дел выборного представительного  элемента. Широкую популярность в  русских общественных кругах приобрели  книги А. де Токвиля «Демократия  в Америке» и «Старый порядок  и революция». На примере Франции, Токвиль резко критиковал бюрократическую  централизацию. Лучший способ избежать революции он находил в «чрезвычайной  децентрализации» государственного управления и развитой системе местного представительства, в основе которой будут находиться самоуправляющиеся общины — как  в США. В этом случае, по убеждению  Токвиля, общественные «страсти» не станут причиной политических и социальных переворотов, а будут «проявляться возле домашнего очага и как  бы в лоне семьи» (3). С концепцией Токвиля в конце 1850-х гг. были солидарны  почти все либеральные общественные деятели России — и славянофилы, и западники. В данной среде лишь Б.Н. Чичерин выразил свое скептическое отношение к популярной теории самоуправления. Он считал административную централизацию  необходимой основой государственного единства как такового: «Кто хозяин в государстве, тот необходимо должен быть хозяином и в администрации» (4). Примечательно, что одним из яростных критиков Б.Н. Чичерина был М.Н. Катков, в будущем — ярый апологет неограниченного  самодержавия. Вместе с тем, своевременность  обновления институтов местного самоуправления и замены старых отживших форм местного представительства не вызывала сомнений ни у кого.  

Первый успешный опыт реформирования системы местного самоуправления на началах всесословности состоялся еще в царствование Николая I — в 1840-е гг.: состоялось преобразование петербургских учреждений самоуправления. Разработчиком реформы, воплотившейся в «Городовом положении» Петербурга 1846 г., был Н.А. Милютин, занимавший в ту пору должность начальника Городского отделения Хозяйственного департамента Министерства внутренних дел. Его поддерживал  умеренно-либеральный министр внутренних дел Л.А. Перовский. Сословный принцип  формирования городского представительства  сохранялся, но круг избирателей был  расширен, и возрождалось самоуправленческое начало. Закон 1846 г. стал отправной точкой для подготовки реформы всей системы  городского самоуправления в России.  
 

Подготовка реформы  органов местного управления и самоуправления началась еще до официальной отмены крепостного права в России. Она  была логическим следствием утвержденной в декабре 1858 г. правительственной  программы по крестьянскому вопросу. Эта программа, в частности, предусматривала  предоставление бывшим помещичьим крестьянам прав свободного сельского сословия и установление равноправных отношений  помещика, терявшего административно-полицейскую  власть в имении, с сельским «миром». 29 января 1859 г. состоялось повеление  государя о новом правопорядке на местах, выводившее из подчинения дворянства административно-полицейскую власть в уезде. Назначать уездных должностных  лиц и наделять их, по сути, чрезвычайными  полномочиями должно было правительство. Усиление административной и полицейской  власти в уезде, централизация всего  местного управления диктовались опасениями императора Александра II и его ближайшего окружения за судьбу крестьянской реформы. Но одновременно правительство приступило к разработке начал нового устройства органов местного самоуправления. 27 марта 1859 г. из представителей министерств  внутренних дел, государственных имуществ и юстиции была создана Комиссия об уездных учреждениях под председательством  Н.А. Милютина — товарища министра внутренних дел. Первым поручением, полученным Комиссией, стало составление законопроекта  «О хозяйственно-распорядительном управлении в уезде».  

Проявляя осторожность, правительство предписывало Комиссии ограничить в законе компетенцию  местного самоуправления хозяйственными функциями и раскладкой земских  повинностей. Эти вопросы исключались  из ведения полиции. В отличие  от Редакционных комиссий по крестьянскому  делу, «общественные» эксперты к работе не привлекались, но почти все члены  Комиссии стояли на либеральных позициях. Комиссия предлагала отделить полицию  не только от земско-хозяйственных, но и от судебных дел. Все заведование  местным хозяйством Н.А. Милютин  и его сотрудники предполагали передать бессословным выборным органам самоуправления. Состав и категории избирателей  должны были определяться не сословным, а имущественным цензом. Для координации  действий уездного самоуправления с  полицией проектировалось объединение  городской и земской полиции  в единое уездное полицейское  управление во главе с назначаемым  от правительства исправником, при  котором следовало образовать присутствие  из выборных представителей — дворянского, крестьянского и городского. Замыслы  Комиссии шли вразрез с официальным  курсом на усиление централизации и  расширение власти назначенных правительством чиновников. Поэтому было решено остановиться на составлении проекта временных  мер по формированию хозяйственного самоуправления. В то же время, по настоянию  Н.А. Милютина, было получено высочайшее согласие распространить начала будущей  реформы не только на уездные, но и  на губернские органы самоуправления. В октябре 1859 г. возглавляемое Н.А. Милютиным учреждение получило новое  наименование — Комиссия о губернских и уездных учреждениях.  

Чтобы не навлечь  на себя гнев консервативно настроенных  оппонентов и не раскрывать своих  намерений полностью, в апреле 1860 г. Комиссия представила царю крайне умеренный проект «Временных правил об уездных земских присутствиях». Уездное земское присутствие  должно было состоять из выборных и  назначенных членов. В его состав предлагалось включить: уездного предводителя дворянства — в качестве председателя, уездного исправника, городского голову, трех заседателей — представителей сословий в присутствии уездного полицейского управления, некоторых чиновников и экспертов. Однако либеральные настроения в «верхах» к тому моменту усилились. Александр II не был удовлетворен предложенной полумерой и в июне 1860 г. вернул проект в Министерство внутренних дел, распорядившись повторно представить его вместе с проектом реформы губернских учреждений.  

Рассмотрение проекта  земской реформы началось тотчас после подписания «Положений» 19 февраля 1861 г. В специальной записке, составленной в начале 1861 г., Н.А. Милютин изложил  свои предположения о создании системы  бессословного, выборного земского самоуправления. Записка носила конфиденциальный характер и была известна лишь узкому кругу — некоторым высшим сановникам. Вместе с тем, она представляла собой  почти законченный проект преобразования системы местного управления и самоуправления. Н.А. Милютин предлагал четкое разделение «административно-полицейских» и «хозяйственно-экономических, благотворительных» дел. Первые оставлялись  в ведении губернаторов и губернских правлений; вторые предстояло передать выборным губернским и уездным земским  присутствиям (или учреждениям), наделенным широкой самостоятельностью. В отделении  хозяйственно-распорядительных функций  от административно-полицейских Н.А. Милютину и другим представителям либеральной  бюрократии виделось рациональное сочетание  единства государственного управления и децентрализации в вопросах заведования местным хозяйством. Правда, практическое разграничение  «местных» и «государственных»  интересов оказалось очень сложным  делом.  

Покровители реформаторской партии из числа членов императорской  фамилии (вел. кн. Елена Павловна и  вел. кн. Константин Николаевич) добивались назначения Н.А. Милютина на пост министра внутренних дел вместо престарелого С.С. Ланского, уже превратившегося  в номинального главу ведомства. Однако в апреле 1861 г. Ланской был  уволен в отставку вместе с Милютиным  — оба деятеля снискали ненависть  крепостников за отстаивание либеральных  идей. Новый министр внутренних дел  П.А. Валуев отличался умеренно-консервативными  взглядами и стремлением защитить экономические права поместного дворянства, попранные, по его мнению, авторами реформы 1861 г. Лично возглавив  Комиссию о губернских и уездных  учреждениях, он переработал проект и усилил его продворянскую направленность. Предусматривался высокий имущественный  ценз. Избирательная курия землевладельцев  становилась почти целиком дворянской, а городские избиратели были представлены, главным образом, крупной буржуазией. По сравнению с первоначальным проектом, значительно сокращалось представительство  крестьянства. Городские низы вообще исключались из числа избирателей. Кроме того, в проекте, подготовленном под руководством Валуева, земские  учреждения были полностью отделены от администрации. В отличие от Н.А. Милютина, П.А. Валуев исключал будущие  земские учреждения из числа местных  правительственных инстанций; земства  он называл «особым органом» государственной  власти. Смысл «особого» статуса  будущих земских учреждений в  системе государственной власти, равно как и их права, раскрывался  в проекте весьма туманно. С точки  зрения Валуева, он заключался, прежде всего, в том, что правительство  наделяло земские учреждения частью принадлежащих ему полномочий. Следовательно, за правительством предполагалось оставить право произвольного вмешательства  в дела местного самоуправления.  

В марте 1862 г. Валуев представил государю доклад, в котором  изложил главные основания своего законопроекта. Александр II внес проект Валуева в Совет министров, а  затем — на обсуждение особого  совещания, составленного из ряда ключевых министров и главноуправляющих, под председательством вел. кн. Константина  Николаевича. Н.А. Милютин распространил  записку с критикой идей Валуева. Министр внутренних дел, в свою очередь, заручился согласием императора на подготовку еще одного проекта  — о преобразовании Государственного совета с привлечением в его состав выборных представителей от будущих  земств. Это выборное учреждение —  своеобразную нижнюю палату Государственного совета Валуев намеревался назвать  Съездом государственных гласных. Он ожидал от нового учреждения, ведущая  роль в котором принадлежала бы представителям дворянства, исправления закона 19 февраля 1861 г. с тем, чтобы гарантировать  неукоснительное соблюдение помещичьих прав собственности. Самому министру внутренних дел при этом отводилась бы роль фактического главы правительства, опирающегося на выборное всесословное представительство. Поэтому именно проекту преобразования Государственного совета Валуев отводил первостепенное значение. Он не считал земскую реформу  сколько-нибудь важной мерой, а будущие  земские учреждения называл не иначе, как «провинциальными полупредставительными  собраниями». «Антидворянские» оппоненты  Валуева во главе с вел. кн. Константином Николаевичем выступали против создания при верховной власти «консервативного представительства» дворянства, так  как не находили ответа на вопрос: «Кто при сем будет представлять крестьян?» (5). Они требовали отказаться от любого проявления принципа сословности в  новом законе, признать за крестьянами-общинниками  право на участие в земских  выборах в составе курии уездных  землевладельцев и предлагали назначать  председателей земских собраний «от правительства», не желая уступать председательские функции дворянским предводителям. Но Валуеву поначалу удалось отстоять свои позиции: землевладельцам-дворянам, по сравнению с другими слоями, предоставлялись значительные избирательные  привилегии — в частности, более  низкий имущественный ценз. Избирательная  курия крестьян должна была состоять лишь из сельских старост и волостных  старшин. Особое совещание высказалось  против выборности председателей земских  управ (исполнительных органов). С другой стороны, на земства предполагалось возложить часть фискально-полицейских  функций. Таким образом, становление  земских учреждений как органов  общественного самоуправления оказалось  под угрозой. Одобренные совещанием «главные основания» проекта были утверждены царем 2 июля 1862 г., а осенью — опубликованы. Проект был передан на рассмотрение дворянских собраний и дорабатывался  с учетом их соображений.  

К марту 1863 г. Комиссия Валуева закончила подготовку проекта  «Положения о губернских и уездных  земских учреждениях». Законопроект не содержал отчетливого определения  компетенции земских учреждений, предоставляя губернским властям и  Министерству внутренних дел право  контролировать действия земств и приостанавливать любые их постановления. Окончательное  решение споров между земством и  правительственными инстанциями оставалось за Сенатом.  

Главноуправляющий II отделением с. е. и. в. канцелярии М.А. Корф не согласился с мнением П.А. Валуева. В своем заключении по проекту  Комиссии Валуева он настаивал на твердом обозначении круга деятельности земства. Властям следовало бы, с  точки зрения Корфа, не заниматься постоянной ревизией и регламентацией земской деятельности, а передать судебной власти надзор за законностью действий как административных властей, так и земства. Корф предложил уравнять избирательный ценз для дворян и недворян, сократить число городских избирателей и квоту их представительства в земстве, а также расширить круг участников в земских выборах от крестьянской курии — предоставить сельским обществам право самим определять выборщиков и не распространять на них имущественный ценз. Наконец, Корф, прежде имевший репутацию консерватора, отказывал дворянским предводителям в праве председательствовать в земских собраниях, а губернатору — утверждать в должности выборных лиц: председателя и членов земской управы. Еще одной отповедью продворянским позициям Валуева стали соображения военного министра Д.А. Милютина, предлагавшего установить равное представительство в земстве помещиков и крестьян. Замечания главноуправляющего II отделения были отчасти учтены и в мае 1863 г. проекты поступили в Государственный совет.  

События вокруг восстания  в Царстве Польском и западных губерниях (1863 г.) наложили свой отпечаток  на подготовку земской реформы. В  апреле 1863 г. П.А. Валуев представил Александру II записку, а затем и проект «нового  учреждения Государственного совета», включавший созыв Съезда государственных  гласных. Съезд предполагалось наделить совещательными правами департамента Государственного совета и вносить  на его предварительное обсуждение общественно-значимые законопроекты. Предоставление «разным сословиям  некоторой доли участия в делах  законодательства или общего государственного управления» должно было, по мнению Валуева, произвести благоприятное  впечатление на общественное мнение европейских держав и дать «верноподданной  России политическое первенство перед  крамольною Польшей». Всероссийское  земство, полагал министр, явилось  бы противовесом наметившимся «стремлениям к провинциальному сепаратизму» (6). Предложения Валуева встретили  оппозицию со стороны других высших сановников. Александр II колебался. Не имея «отвращения к представительному  правлению», он не считал русских «зрелыми для конституции». В декабре 1863 г., когда основные силы польских мятежников были разгромлены, а необходимость  завоевания европейских симпатий (равно  как и угроза иностранного вмешательства  в «польские дела») отступила  на второй план, царь отклонил идею преобразования Государственного совета. Правительство  согласилось учредить земства только на уровне уезда и губернии. Пресекая «конституционную» попытку Валуева, которая имела целью укрепить политические позиции дворянства, самодержавная  власть позаботилась и о том, чтобы  земство не превратилось в рупор  крестьянских чаяний. Поэтому первоначальный замысел создания волостных земств как низшего звена самоуправления не вошел в проект.