Петр 1 и его реформы

      2. РЕФОРМЫ ПЕТРА I

     2.1 Реформы центральных органов власти и управления: царская власть, сенат, коллегии 

     После прекращения созывов Земских соборов Боярская Дума оставалась, по сути, единственным органом, сдерживающим власть царя. Однако по мере формирования в Российском государстве новых органов власти и управления Дума уже к началу XVIII века прекратила действовать как орган представительной власти боярства.

     В 1699 г. была создана Ближняя канцелярия (учреждение, осуществлявшее административно-финансовый контроль в государстве), которая формально являлась канцелярией Боярской Думы. В 1708 г. в заседаниях Думы участвовало, как правило, 8 человек, все они управляли различными приказами, и это совещание получило название Консилии министров.

     После образования Сената Консилия министров (1711) прекратила свое существование. 22 февраля 1711 г. Петр собственноручно написал указ о составе Сената. Все члены Сената были назначены царем из числа его непосредственного окружения (первоначально – 8 человек).

     Структура Сената складывалась постепенно. Первоначально  Сенат состоял из сенаторов и канцелярии, позднее в его составе сформировалось два отделения: Расправная палата – по судебным делам (существовала в качестве особого отделения до учреждения Юстиц-коллегии) и Сенатская контора по вопросам управления.

     Сенат имел вспомогательные органы (должности), в составе которых не было сенаторов, такими органами были рекетмейстер, герольдмейстер, губернские комиссары.

     В обязанности рекетмейстера входил прием жалоб на коллегии и канцелярии. Если жаловались на волокиту – рекетмейстер лично требовал ускорения дела, если были жалобы на «неправосудие» коллегий, то, рассмотрев дело, он докладывал его Сенату. В обязанности герольдмейстера (должность была учреждена в 1722 г.) входило составление списков всего государства, дворян, наблюдение за тем, чтобы от каждой дворянской фамилии в гражданской службе было не более 1/3. Губернские комиссары занимались непосредственно исполнением указов, присылаемых Сенатом и коллегиями.

     Однако  создание Сената не могло завершить  реформы управления, так как отсутствовало промежуточное звено между Сенатом и губерниями, продолжали действовать многие приказы. В 1717–1722 гг. на смену 44 приказам конца XVII в. пришли коллегии.

     Указами от 11 декабря 1717 г. «О штате Коллегий и о времени открытия оных» и от 15 декабря 1717 г. «О назначении в Коллегиях Президентов и Вице – Президентов» было создано 9 коллегий: Иностранных дел, Камер, Юстиц, Ревизион, Воинская, Адмиралтейская, Коммерц, Штатс-контор, Берг и Мануфактур [6, с. 98].

     В Компетенцию Коллегии иностранных  дел входило ведать «всякими иностранными и посольскими делами», координировать деятельность дипломатических агентов, заведовать сношениями и переговорами с иностранными послами, осуществлять дипломатическую переписку.

     Камер-коллегия осуществляла высший надзор за всеми  видами сборов (таможенные пошлины, питейные сборы), наблюдала за хлебопашеством, собирала данные о рынке и ценах, контролировала соляные промыслы и монетное дело. Камер-коллегия имела своих представителей в губерниях.

     Юстиц-коллегия осуществляла судебные функции по уголовным  преступлениям, гражданским и фискальным делам, возглавляла разветвленную судебную систему, состоявшую из провинциальных нижних и городских судов, а также надворных судов.

     Ревизион-коллегии предписывалось осуществлять финансовый контроль за использованием государственных средств центральными и местными органами.

     На  Воинскую коллегию возлагалось управление «всеми воинскими делами»: комплектование регулярной армии, управление делами казачества, устройство госпиталей, обеспечение армии.

     Адмиралтейская  коллегия ведала «флот со всеми морскими воинскими служители, к тому принадлежащими морскими делами и управлениями» В ее состав входили Военно-морская и Адмиралтейская канцелярии, а также Мундирная, Вальдмайстерская, Академическая, Канальная конторы и Партикулярная верфь.

     Коммерц-коллегия содействовала развитию всех отраслей торговли, особенно внешней, осуществляла таможенный надзор, составляла таможенные уставы и тарифы, наблюдала за правильностью мер и весов, занималась постройкой и снаряжением купеческих судов, выполняла судебные функции.

     Штатс-контор-коллегия осуществляла контроль за государственными расходами, составляла государственный штат (штат императора, штаты всех коллегий, губерний, провинций).

     В круг обязанностей Берг-коллегии входили  вопросы металлургической промышленности, управление монетными и денежными дворами, закупка золота и серебра за границей, судебные функции в пределах ее компетенции. Берг-коллегия была объединена с другой – Мануфактур-коллегией, которая занималась вопросами всей промышленности, исключая горнодобывающую, и управляла мануфактурами Московской губернии, центральной и северо-восточной части Поволжья и Сибири.

     В 1721 году была образована Вотчинная  коллегия, которая была призвана разрешать земельные споры и тяжбы, оформляла новые пожалования земель, рассматривала жалобы на спорные решения по поместным и вотчиным делам.

     Также в 1721 году была образована Духовная коллегия, преобразованная затем в 1722 г. в Святейший правительствующий синод, который уравнивался в правах с Сенатом и подчинялся непосредственно царю. Синод был главным центральным учреждением по церковным вопросам: назначал епископов, осуществлял финансовый контроль и судебные функции в отношении таких преступлений, как ересь, богохульство, раскол и т.д.

     Малороссийская  коллегия была образована указом от 27 апреля 1722 г. с целью «ограждать малороссийский народ» от «неправедных судов» и «утеснений» налогами на территории Украины.

     Всего к концу первой четверти ХVIII в. существовало 13 коллегий, которые стали центральными государственными учреждениями, формируемыми по функциональному принципу. Кроме того, существовали и другие центральные учреждения (например, образованная в 1718 г. Тайная канцелярия, ведавшая сыском и преследованиями по политическим преступлениям, Главный магистрат, образованный в 1720 г. и управлявший городским сословием, Медицинская канцелярия).

     Последующее развитие принципа чиновной, бюрократической  выслуги нашло отражение в петровской «Табели о рангах» (1722). Новый закон разделил службу на гражданскую и военную. В нем было определено 14 классов, или рангов, чиновников. Всякий получивший чин 8-го класса становился потомственным дворянином. Чины с 14-го по 9-й тоже давали дворянство, но только личное. Положительными чертами нового бюрократического аппарата стали профессионализм, специализация, нормативность, отрицательными – его сложность, дороговизна, работа на себя, негибкость.

     В результате реформ государственного управления образовалась огромная армия чиновников, которая стала подвержена коррупции.

     Для контроля за деятельностью госаппарата  Петр I своими указами от 2 и 5 марта 1711 г. создал фискалатат (от лат. fiscus – государственная казна) как особую отрасль сенатского управления («учинить фискалов во всяких делах»). Сеть фискалов расширялась, и постепенно выделились два принципа формирования фискальства: территориальный и ведомственный. Указом 17 марта 1714 г. предписывалось в каждой губернии «быть по 4 человека, в том числе провинциал-фискалам из каких чинов достойно, также и из купечества». Провинциал-фискал наблюдал за городовыми фискалами и один раз в год «учинял» контроль за ними. В духовном ведомстве во главе организации фискалов стоял протоинквизитор, в епархиях – провинциал-фискалы, в монастырях – инквизиторы.

     Надежды, возлагаемые Петром I на фискалов, оправдались  не полностью. Кроме того, оставался без постоянного контроля высший государственный орган – Правительствующий Сенат. Император понимал, что нужно создать новое учреждение, стоящее как бы над Сенатом и над всеми другими государственными учреждениями. Таким органом стала прокуратура.

     Дополняла систему надзирающих и контролирующих государственных органов Тайная канцелярия, в обязанность которой входил надзор за работой всех учреждений, в том числе Сената, Синода, фискалов и прокуроров. 

     2.2 Реформы местного и городского управления 

     Коренное  преобразование административно-территориального устройства России, произведенное в XVIII в., стало важным явлением в развитии формы государственного единства.

     Указом  от 18 декабря 1708 г. вводится новое административно-территориальное деление. Вначале было образованы Московская, Ингерманландская, Смоленская, Киевская, Азовская, Казанская, Архангельская и Сибирская губернии. В 1713–1714 гг. – еще три: из Казанской выделены Нижегородская и Астраханская губернии, из Смоленской – Рижская губерния. Во главе губерний стояли губернаторы, генерал-губернаторы, которые объединяли в своих руках административную, военную и судебную власть. Губернаторы назначались царскими указами только из числа близких к Петру I дворян (Меншиков, Апраксин, Стрешнев и т.д.). У губернаторов были помощники, контролирующие отрасли управления: обер-комендант – военное управление, обер-комиссар и обер-провиантмейстер – губернские и др. сборы, ландрихтер – губернская юстиция, финансовые межевые и розыскные дела, обер-инспектор – сборы налогов с городов и уездов. Губерния делилась на провинции (во главе – обер-комендант), провинции – на уезды (во главе – комендант). Коменданты были подчинены обер-коменданту, комендант – губернатору, последний Сенату.

     В 1713 г. в областное управление было введено коллегиальное начало: при губернаторах учреждены коллегии ландратов (советников от дворян от 8 до 12 человек на губернию), избираемых местным дворянством.

     Смысл реформы состоял в том, чтобы  перенести центр тяжести в  управлении на места. При огромных расстояниях в нашей стране и средствах сообщения того времени невозможно было оперативно управлять столь огромной территорией непосредственно из центра, как это пытались делать в предшествующий период. Необходима была разумная децентрализация власти, однако на первом этапе реформа не удалась. Назначая губернаторами крупных государственных деятелей, Петр I хотел, чтобы эти люди на месте от имени царя могли оперативно принимать решения. Однако этот шаг имел и отрицательные последствия – эти люди по большей части были обременены многочисленными обязанностями (например, Меншиков и Апраксин – президенты «первейших» коллегий, сенаторы) и практически не могли непрерывно находиться в своих губерниях, а правившие вместо них вице-губернаторы не имели таких полномочий и доверия царя.

     Вторая  областная реформа проводилась  на основе тех преобразований, которые  уже были сделаны. В 1718 г. Сенат установил штаты и номенклатуру должностей для губернских учреждений, а в мае 1719 г. было дано четкое расписание губерний, провинций и городов по губерниям и провинциям.

     Губернии  делились на провинции, сначала на 45, а потом на 50. В пограничные  провинции назначаются также губернаторы, а во внутренние – воеводы. В каждой из них создается аппарат управления и назначаются чиновники, отвечавшие за сбор налогов, набор рекрутов и т.д.

     Провинциальные  воеводы подчинялись губернаторам только по военным делам, в остальном  они были независимы от губернаторов. Воеводы занимались розыском беглых крестьян и солдат, строительством крепостей, сбором доходов с казенных заводов, заботились о внешней безопасности провинций, а с 1722 г. осуществляли судебные функции. Воеводы и администрация провинций назначались Сенатом и подчинялись непосредственно коллегиям. Четыре коллегии (Камер, Штатс-контор, Юстиц и Вотчинная) располагали на местах собственным аппаратом из камеристов, комендантов и казначеев.

     Провинции в свою очередь были разделены  на дистрикты, управлявшиеся земскими комиссарами.

     Таким образом, на местах была создана трехзвенная система: губерния, провинция, дистрикт.

     Началом реформы городского управления можно  считать 1699 год, когда Петр I, желая предоставить городскому сословию полное самоуправление по европейскому типу, приказал учредить Бурмистерскую палату (Ратушу) с подведомственными земскими избами. В губернских городах были созданы магистраты, в уездных – ратуши. В их ведении находилась торгово-промышленное население городов по части сбора податей, повинностей и пошлин. Тем самым посадское население было временно выведено из ведения воевод (губернская реформа 1708–1710 гг. вновь подчинила земские избы губернаторам и воеводам).

     Целью реформы являлось улучшение условий  развития торговли и промышленности. Создание Ратуши способствовало обособлению городского управления от органов местной администрации, в городах стали формироваться органы самоуправления: посадские сходы, магистраты.

     В 1720 г. в Санкт-Петербурге был учрежден Главный магистрат, которому было поручено «ведать все городское сословие в России». По регламенту Главного магистрата, учрежденному в 1721 г., городское сословие стало делиться на регулярных граждан и «подлых» людей. Регулярные граждане, в свою очередь, делились на две гильдии: