Інститут почесних:практика призначення в різних країнах світу

В Україні задля розвитку норм Конвенції були прийняті та діють сьогодні наступні документи: Консульський статут України⁹ (затверджено Указом Президента України від 02.04.1994 р. № 127/94), Положення про нештатних (почесних) консулів України¹⁰ (затверджено Указом Президента України від 17.02.1997 р № 150/97) та Положення про почесних (нештатних) консульських посадових осіб іноземних держав в Україні та консульські установи, що очолюються такими посадовими особами¹¹ (затверджено наказом Міністерства закордонних справ України від 25.05.2007 р. № 111).

Згідно цих документів почесними консулами можуть бути громадяни України, іноземні громадяни, які займають помітне становище в суспільстві держави перебування і мають необхідні особисті якості, бездоганну репутацію, добре знають особливості державного, політичного та суспільного устрою держави перебування, мають вагомий суспільний статус та сталі контакти з представниками урядових, ділових та громадських кіл держави перебування, орієнтуються в законодавстві.

При цьому кожен документ має свою специфіку. Так, Консульський статут в цілому регулою питання щодо статусу почесних консулів, Положення про нештатних консулів України безпосередньо регулює питання щодо представлення інтересів України та її громадян в інших державах почесними консулами, а Положення про почесних (нештатних) консульських посадових осіб іноземних держав в Україні та консульські установи, що очолюються такими посадовими особами, спрямовано на врегулювання питання щодо призначення, діяльності та статусу почесних консулів, які діють від імені іноземних держав на території України. Розглянемо більш докладніше норми Положення про почесних (нештатних) консульських посадових осіб іноземних держав в Україні (далі – Положення та Конвенції). Так, п.«б» абз.2 Положення надає таке поняття: «почесна консульська посадова» – це посадова особа, яка очолює консульську установу та виконує окремі консульські функції від імені держави, що акредитує, на визначеній території України». Необхідно зазначити, що ст.3 Конвенції виконання консульських функцій покладено на консульські установи. При наданні визначення у п.«б» абз.2 Положення мається на увазі не обмеження прав почесних консулів, що підтверджується п.4.1 Положення, а тільки те, що крім прямо передбачених у Конвенції (ст.5), держави можуть домовитись і про інші функції штатних консулів та почесних консулів (п.«m» ст.5).

Далі, пункт 1.1 Положення  передбачає, що «почесний консул іноземної  держави може бути призначений в Україні з метою сприяння розвитку торговельних, економічних, культурних, наукових, туристичних та інших зв'язків між державою, що акредитує, і Україною, а також захисту на території консульського округу прав та інтересів держави, що акредитує, її фізичних і юридичних осіб».

Однак, це не є «звуженням підстав для призначення почесних консулів» оскільки цей пункт  має рекомендаційний необмежений  характер (є вислів «може бути»). Крім того, мета призначення консула та його функції після призначення є характеристиками різних понять, які не слід порівнювати¹².

Словосполучення «почесний  консул іноземної держави може бути призначений в Україні», закріплене у п.1.1 Положення, є не некоректним з юридичної точки зору, тому що не суперечить п.1 ст.10, п.1 ст.12 Конвенції. Так, «може бути призначений в Україні» зовсім не слід розуміти так, ніби то почесний консул призначається державою Україною. Навпаки, необхідно читати так, як написано «може бути призначений в Україні», а не Україною. Це підтверджується п.2.1 Положення, де чітко зазначено, що «Запит про надання згоди на призначення в Україні почесної консульської посадової особи іноземної держави надсилається вербальною нотою до Міністерства закордонних справ України…».  Далі, стаття 10 Конвенції, яка має назву «Призначення та допущення глав консульських установ» передбачає, що:

1. Глави консульських  установ призначаються державою, яку вони представляють, і допускаються  до виконання своїх функцій  державою перебування.

2. За умови дотримання  положень Конвенції формальності  відносно призначення й допущення  глави консульської установи  визначаються, відповідно, законами, правилами  й звичаями держави, яка представляється,  і держави перебування. Таким чином, ставити питання про те, що п.1.2 Положення щодо вимог, які ставляться до особи почесного консула, не є перевищенням повноважень Україною у вирішенні даного питання.

Кандидатура почесного консула  має бути узгоджена як із державою, яку він буде представляти, так  із державою перебування, тим паче, у випадку, коли ця особа є громадянином держави перебування.

Також, п.1.2 Положення встановлює вимоги щодо кандидатів на посаду почесного  консула. Згідно цього пункту Положення  почесною консульською посадовою особою може бути громадянин України або  за обґрунтуванням сторони, що акредитує, іноземець.

Вимоги зазначеного пункту стосовно обґрунтування стороною, що акредитує, необхідності допуску почесною консульською посадовою особою іноземця, не суперечать положенням Конвенції, враховуючи наступне. Встановлення консульських відносин (як і дипломатичних) має і повинно ґрунтуватися на принципі взаємності, як одного із основних принципів зносин держав. Це означає, що всі інші положення Конвенції мають застосовуватися виключно на підставі цього принципу взаємності: не можливо нав’язати державі особу консула, якого держава перебування не бажає бачити за такого. Так, ст. 22 Конвенції і вказує, що (до речі, дуже дипломатично), що «в принципі, консульські посадові особи мають бути громадянами держави, яку вони представляють». При цьому слід враховувати, що це стосується штатних консулів, коли це дійсно є доречним. Щодо почесних консулів, то, звичайно, краще, коли ця особа є громадянином держави перебування і має відповідний статус та авторитет на території округу, який представляє. Ще раз зазначимо, що ч.2 ст.10 Віденської Конвенції надане право державі перебування керуватися національними законами, правилами й звичаями для вирішення питання про призначення й допущення глави консульської установи. Так, «формальності відносно призначення й допущення глави консульської установи визначаються, відповідно, законами, правилами й звичаями держави, яка представляється, і держави перебування». Відповідно до п.1.3 Положення, почесна консульська посадова особа може займатися будь-якою професійною діяльністю, що не суперечить законодавству України, за винятком випадків, зазначених у підпункті 3 п.1.2 Положення, а саме: не перебуває на державній службі в Україні та в державі, що акредитує, не бере активної участі в політичному житті як в Україні, так і в державі, що акредитує, не є обраною до органу законодавчої влади та до органів місцевого самоврядування, не виконує функції почесної консульської посадової особи іншої держави. Стосовно останнього випадку, то згідно ст.ст.7 та 8 Конвенції здійснення консульських функцій на території третьої країни або в інтересах третьої країни можливе тільки за згодою (чітко вираженою) всіх зацікавлених держав. Далі, всі права людини, які закріплені в Конституції України, не мають абсолютного характеру (крім, можливо, тільки права на захист від катування), тому говорити, що підпункт 3 п.1.2 Положення є обмеженням, наприклад, права на працю або права на достатній життєвий рівень, не є коректним. Також Конвенція містить ствердження про те, що «почесна консульська посадова особа не отримує винагороди за свою діяльність» – це є правом почесного консула здійснювати свою діяльність без винагороди, оскільки ст.66 Конвенції надає право почесному консулу отримувати винагороду та заробітну платню. Крім того, ст.68 Конвенції встановлює факультативний характер інституту почесних консулів, тобто, кожна держава має право самостійно вирішувати, призначати або допускати їй почесного консула. Далі, п.5.1 Положення передбачає наступні випадки припинення функцій почесного консула:

– після повідомлення державою, що акредитує, Міністерства закордонних справ

України про припинення функцій почесного консула;

– після анулювання екзекватури;

– після повідомлення Міністерства закордонних справ держави, що акредитує, про те, що Міністерство закордонних справ України перестало вважати його почесним консулом.

Незважаючи на це, рішення про припинення повноважень почесного консула приймається Міністром закордонних справ України, яке доводиться до відома держави, що акредитує.

Відповідно до ст.25 Конвенції, «функції співробітників консульських установ» припиняються:

а) після повідомлення державою, що акредитує, держави перебування про те, що його функції припиняються;

b) після анулювання екзекватури;

с) після повідомлення державою перебування держави, що акредитує, про те, що держава перебування перестала вважати його співробітником консульського персоналу». Необхідно при цьому враховувати той факт, що поняття «консульська посадова особа» – почесний консул, входить до складу поняття «співробітник консульської установи» (п.«g») ст.1 Конвенції). Таким чином, норма Положення повністю відповідає нормі Конвенції щодо припинення функцій почесного консула. Однак, необхідно враховувати, що поняття «співробітник консульського персоналу» не охоплює поняття почесного консула тільки у випадку, коли почесний консул главою консульської установи. В інших випадках поняття «співробітник консульської установи» та «співробітник консульського персоналу» співпадають. На підставі викладеного вище, можна підсумувати, що Конвенція розрахована на багаторічне (безстрокове) застосування, тому її норми містять, в більшості випадків, принципи зовнішніх зносин незалежних держав, які в подальшому знаходять своє застосування у національному законодавстві конкретних держав світу. І, в цілому, норми національного законодавства України щодо статусу почесного консулу відповідають цим загальним принципам. Однак, безумовно, необхідне прийняття більше сучасних правових актів, які би повністю враховували всі необхідні елементи статусу почесного консула¹³.

3. Призначення глави консульської установи

В різних країнах існує  різна практика призначення акредитуючою державою та визнання країною перебування компетентності консульського співробітника. Так, у більшості країн, зокрема в Україні, глави консульських установ усіх рангів призначаються МЗС України. В США, наприклад, генеральні консули призначаються декретом президента країни, а решта — державним секретарем. Проте, оскільки йдеться про призначення офіційного представника за кордон, необхідно враховувати й точку зору країни перебування, яка в порядку здійснення своїх суверенних прав, зрештою, може й відмовитись прийняти того чи іншого представника. Ось чому необхідно заздалегідь урегульовувати це питання шляхом узгодження позицій обох заінтересованих сторін. З цим пов'язана практика попередньої домовленості на призначення глави консульської установи з боку майбутньої країни перебування. Така домовленість певною мірою нагадує отримання агреману для голів дипломатичних представництв, і по суті її існування пояснюється тими ж мотивами. Перед тим як направити держслужбовця — консульського співробітника на роботу за кордон, його кандидатуру необхідно узгодити з органами влади країни перебування. Цього вимагає не лише здоровий глузд, а й етика міждержавних відносин. Так, у ст. З Консульської конвенції між Україною і Республікою Молдова від 29 серпня 1995 р. зазначається: «1. Для призначення глави консульської установи акредитуюча держава має отримати попередню згоду держави перебування. Якщо держава перебування не згодна на це, вона не зобов'язана пояснювати мотиви свого рішення»¹⁴.

Вимога попередньої згоди, як правило, порушується лише на двосторонній основі, в порядку виконання консульських конвенцій. Багатостороння ж Віденська конвенція про консульські зносини не містить цього положення як загальної норми міжнародного права. Вона просто констатує, що глави консульських установ призначаються акредитуючою державою і допускаються до виконання своїх функцій країною перебування:

«1. Глави консульських установ  призначаються акредитуючою державою і допускаються до виконання своїх  функцій державою перебування.

2. За умови дотримання  положень цієї Конвенції формальності  щодо призначення і Допущення  глави консульської установи  визначаються, відповідно, законами, правилами  і звичаями акредитуючою держави і держави перебування» (ст. 10).

Що стосується формальностей, то, як правило, консул повинен отримати відповідний документ — так званий «консульський патент». Органи влади країни перебування, яким вручається патент, розглядають питання про допущення консула до виконання ним службових обов'язків у зазначеному консульському окрузі. Таке допущення або визнання консула оформляється шляхом видачі екзекватури, тобто дозволу країни перебування на виконання консульських функцій в узгодженому консульському окрузі. Так, у Консульській конвенції між Україною та Російською Федерацією від 15 січня 1993 р. зазначається: «2. Акредитуюча держава передає Міністерству закордонних справ держави перебування консульський патент про призначення глави консульської установи. 3. За поданням консульського патенту держава перебування видає главі консульської установи екзекватуру в можливо короткий строк. 4. Глава консульської установи може приступити до виконання своїх обов'язків після того, як держава перебування видасть йому екзекватуру. 5. Держава перебування до видачі екзекватури може дозволити главі консульської установи тимчасово виконувати свої функції. 6. Після видачі главі консульської установи екзекватури або дозволу тимчасово виконувати його функції держава перебування негайно сповіщає органи влади консульського округу і вживає всіх необхідних заходів, щоб надати главі консульської установи можливість виконувати свої обов'язки і користуватися усіма правами, пільгами, привілеями та імунітетами, передбаченими цією Конвенцією» (ст. З, п. 2, 3, 4, 5, 6)¹⁵.

Порядок і форма видачі екзекватури визначаються внутрішнім правом країни перебування. Екзекватура може бути видана у формі окремого документа, підписаного главою уряду або міністром закордонних справ, а іноді від імені уряду в цілому. Трапляється, що окремий документ у вигляді екзекватури не видається взагалі, а лише робиться напис дозволу на консульському патенті.

Загальновизнаною нормою в міжнародному праві є право  країни перебування відмовити у  видачі екзекватури, не пояснюючи при цьому причин відмови. «Держава, що відмовляє у видачі екзекватури, не зобов'язана повідомляти акредитуючій державі мотиви такої відмови»,— говориться у Віденській конвенції про консульські зносини (ст. 12, п. 2). Слід, проте, зазначити, що запит згоди на призначення консула і запит екзекватури — це далеко не одне й те ж. Запит згоди на призначення консула, як ми вже згадували, робиться по дипломатичних каналах і стосується особи консульського представника. Екзекватура ж видається після призначення консула в країні перебування у відповідь на представлений патент. При цьому сутність екзекватури полягає в дозволі займатися консульською діяльністю в певному консульському окрузі, тому питання про особу самого представника вже не має ніякого значення, оскільки воно вирішене країною перебування ще тоді, коли вона давала дозвіл на звернення акредитуючої держави, тобто до видачі патенту.

Зрозуміло, що як екзекватура, так і консульський патент є необхідними  лише для глав самостійних консульських установ. Для керівників консульських відділів посольств і місці, хоча вони іноді й іменуються генеральними консулами або консулами, надання патенту та отримання екзекватури не передбачене. Вони залишаються дипломатичними агентами, що перебувають у штаті посольств та місій, зі звичайним для них порядком призначення та вступу на посаду, тобто для них необхідно отримати тільки в'їзну візу в країну перебування і здійснити нотифікацію (повідомлення) про їхнє призначення.

Для інших консульських посадових  осіб (тобто крім глав самостійних  консульських установ) консульськими  конвенціями встановлюється, як правило, такий порядок: акредитуюча держава заздалегідь повідомляє міністерство закордонних справ країни перебування їхні повні імена, прізвища, ранг, посаду в консульській установі. Про співробітників консульств, які виконують адміністративні або технічні функції, повідомляються ті ж самі дані, крім рангів, оскільки вони таких не мають. Після отримання такої нотифікації та повідомлення про прибуття даної особи, вона вважається такою що приступила до виконання своїх обов'язків, після чого компетентні органи країни перебування видають консульським посадовим особам, співробітникам консульства та членам їхніх родин, які мешкають разом із ними, відповідні посвідчення. Так, у згадуваній вже Конвенції між Україною та РФ у ст. 5 зазначається: «Акредитуюча держава в особі своїх компетентних органів заздалегідь листовно повідомляє Міністерство закордонних справ держави перебування про наступне: 1) прізвище, 'ім'я, громадянство, посаду працівників консульської установи, дату їхнього прибуття, їхнього остаточного відбуття або припинення їхніх функцій, а також про будь-яку зміну їхнього статусу під час роботи у консульській установі; 2) прізвище, Ім'я, громадянство, дату прибуття, остаточного відбуття членів сім'ї кожного працівника консульської установи, а також про те, що та чи інша особа стає або перестає бути членом сім'ї: компетентні органи влади держави перебування видають безкоштовно, згідно з встановленим порядком цієї держави, посвідчення працівникам консульської установи та членам їхніх сімей, за винятком тих, які є громадянами держави перебування або постійно проживають у ній»¹⁶.