Конституция японии 1889год

III. КОНСТИТУЦИЯ  ЯПОНИИ 1889 г. 

   Конституция  разрабатывалась в течение 8 лет  в условиях строжайшей секретности  ближайшими советниками императора  в рамках министерства двора,  без какого-либо участия общественности. Уже самим этим способом разработки  конституции предрешался вопрос о последующем ее октроировании императором. Дарование конституции трактовалось как “благожелательный и милосердный дар”, как акт сознательного и добровольного самоограничения со стороны императора в пользу своих подданных. Подобная концептуальная установка сохраняла только за императором исключительное право на изменение конституции или даже на отмену ее; всякий другой государственный орган был априори лишен собственной, имманентной ему компетенции как в процессе разработки конституции, так и в процессе ее последующей реализации.

   За несколько  лет до провозглашения конституции  в Европу и США была направлена  специальная миссия графа Ито  Хиробуми, которая посетила 15 стран,  где знакомилась с опытом зарубежного  конституционного строительства с целью использования его в Японии. Наибольшее впечатление на графа Ито произвела конституция Пруссии 1850 г., являвшаяся порождением незавершенной буржуазной революции, компромиссом между полуфеодальным юнкерством и политически слабой буржуазией. Она и была взята в качестве образца, что было по-своему весьма логично: быстро развивающаяся усилиями Бисмарка полуфеодальная Пруссия в конце прошлого века действительно была по многим параметрам наиболее сопоставима с Японией. Графу Ито и другим творцам японской конституции пришлась по душе прусская полицейско-бюрократическая система управления, сочетавшая сохранение феодальных начал с одновременным утверждением буржуазии как важнейшей экономической силы. Японский государствовед Нокано Томио подсчитал, что из 76 статей японской конституции 46 имеют прусское происхождение; оригинальных же статей насчитывается не более трех. Однако даже прусская конституция показалась японским “отцам конституции” чрезмерно либеральной, поскольку она не полностью учитывала самодержавную власть японского микадо, его фактически неограниченные права. Первоначальный проект конституции, предложенный графом Ито в 1888 г., был сочтен излишне либеральным и потому подвергнут соответствующему исправлению. В своем окончательном варианте японская конституция имела даже еще более консервативный характер, чем ее прусская модель. Идеологическая концепция конституции строилась на своеобразном компромиссе, который удалось достичь между приверженцами национальных политико-религиозных воззрений и выразителями идей западноевропейского конституционализма.

   Конституция  была промульгирована императором  11 февраля 1889 г. и вступила в  силу с ноября 1890 г. Одновременно  с конституцией были провозглашены  законы об императорском доме, о палате пэров и палате представителей, о порядке формирования этих палат.

   Конституция  состояла из 7 глав, подразделяемых  на 76 статей. Первая глава была  посвящена императору. Конституция  учреждала в Японии конституционную  монархию с большими правами  императора, который являлся носителем государственного суверенитета, символом единства и общности нации. Авторы конституции, считавшие, что императорская власть в Японии является “укоренившейся в национальном чувстве и истории более, чем в других странах”, позаботились о сохранении всех ее прерогатив, чтобы “не позволить этому учреждению переродиться в своего рода внешнее украшение всего конституционного здания” (слова Ито Хиробуми). Согласно ст. 1 “Японская империя управляется непрерывной на вечные времена императорской династией”; в ст. 3 особа императора объявлялась “священной и неприкосновенной”. Императору и членам его семьи оказывались божеские почести, поскольку официальная идеология причисляла императора к богам и выводила его происхождение от богини солнца. Будучи главой государства и обладая верховной властью, император имел право самостоятельно решать вопросы войны и мира, заключать международные договоры, созывать парламент на ежегодные сессии и распускать его нижнюю палату. Единственное ограничение его власти содержалось в ст. 5, устанавливающей необходимость согласия парламента при осуществлении императором законодательных полномочий. В перерывах между сессиями парламента (продолжительность парламентских сессий была определена в 3 месяца, а каникул — в 9 месяцев в году) император имел право издания указов, имеющих силу закона; это право предоставлялось ему “в случае настоятельной необходимости поддержать общественную безопасность или устранить общественное бедствие” (ст. 8). Конституция содержала оговорку, что указы, изданные императором, требовали их последующего утверждения парламентом. Как показала дальнейшая практика, не было ни одного случая, чтобы императорский указ не получил одобрения.

   Император  был поставлен во главе всей  администрации, а также армии  и флота; ему принадлежали функции верховного главнокомандующего. Он определял организацию всех гражданских и военных структур, назначал и увольнял всех чиновников гражданских и военных ведомств, устанавливал размер их денежного содержания. Он жаловал титулы, ордена и другие награды, объявлял амнистию, обладал правом амнистии и помилования, смягчения наказания и восстановления в правах. От имени императора осуществлялась судебная власть. Ему принадлежало право введения в стране военного и осадного положения.

   Поскольку официальная политическая доктрина была основана на принципе: “император не предпринимает никаких действий без согласования с советниками”, важнейшую роль в государственных делах играли совещательные органы. Один из них — Тайный совет, воссозданный еще до принятия конституции (в 1886 г.), — был упомянут и конституцией (ст. 56). В 1890 г. специальным законом роль Тайного совета была расширена. Этот орган не зависел ни от парламента, ни от правительства. Он состоял из высших военно-бюрократических чинов общей численностью 27 человек старше 40 лет, пожизненно назначенных императором по предложению премьера (последний также являлся непременным членом Тайного совета и играл в нем решающую роль). Тайному совету по запросу императора предписывалось обсуждать важнейшие государственные дела (истолкование императорских указов, изменение законов, решение вопросов, связанных с проблемами престолонаследия, международных отношений и т. п.); его мнение учитывалось при формировании правительства, при назначении и смещении других высших должностных лиц. Важнейшей прерогативой Тайного совета было толкование конституции. В целом роль Тайного совета была настолько значительной, что его нередко именовали “третьей палатой парламента”. Имелся еще ряд совещательных учреждений, не предусмотренных конституцией, но их роль была иногда более значительной, чем роль конституционных органов. Таковым являлся, в частности, внеконституционный орган Генро (Совет старейшин), состоявший из пожизненно назначенных старейших членов императорского дома, бывших премьеров, старейшин знатных феодальных кланов страны (в частности, представителей юго-западных княжеств, внесших в свое время существенный вклад в ликвидацию режима сегуната). Без рекомендаций Генро император и кабинет не принимали ни одного значительного решения. Особенно большой вес имело мнение Генро при назначении главы кабинета министров.

   Японский  парламент состоял из двух  палат — верхней (Палата пэров)  и нижней (Палата представителей). Палата пэров, насчитывавшая до 400 чел., комплектовалась несколькими различными способами. Принцы крови, князья и маркизы занимали место в палате по наследству. Часть пэров (125 чел.) назначалась пожизненно императором за особые заслуги перед монархией и государством. Титулованная аристократия более низкого ранга (графы, виконты, бароны) избирала из своей среды 150 депутатов сроком на 7 лет. Еще 66 членов верхней палаты избирались крупнейшими налогоплательщиками (т.е. лицами, выплачивающими высший поземельный налог или высшие торговые и промышленные налоги). Наконец, пэрами являлись и 4 представителя от Академии наук. Все члены палаты пэров утверждались императором.

   Палата  представителей была выборной  со сроком полномочий 4 года. Согласно  закону о выборах 1889 г. для  избирателей был установлен высокий имущественный ценз (15 иен прямого налога — значительная сумма по тем временам, которую не были в состоянии внести и многие самураи) и высокий возрастной ценз (25 лет — активное избирательное право и 30 лет — пассивное); действовал также ценз оседлости (1,5 года). Женщины и военнослужащие избирательных прав не имели. Выборы проводились по округам, число которых составляло 109. В выборах японского парламента первого созыва участвовало не более 1 % населения (около 460 тыс. чел. из 50 млн населения страны), а депутатами были избраны исключительно представители буржуазии и помещиков (последних насчитывалось 48 %). Когда в 1900 г. имущественный ценз был несколько снижен (от избирателя стала требоваться уплата прямого налога в сумме 10 иен), число избирателей выросло до 967 тыс. чел.

   Палаты  парламента формально были равноправными.  Нижняя палата обладала даже  некоторым преимуществом, поскольку  бюджет представлялся сначала  именно в нее. Фактически же  верхняя палата пользовалась  привилегиями по сравнению с  нижней. Так, положение Палаты пэров регламентировалось императорским рескриптом, на разработку которого нижняя палата никакого влияния оказать не могла. Положение же нижней палаты определялось законом, в разработке которого принимала участие и верхняя палата. Таким образом, положение Палаты пэров было более прочным и более значительным, чем Палаты представителей.

   Парламент  должен был созываться ежегодно. Решения принимались по абсолютному  большинству голосов. Вводилась  парламентская неприкосновенность  депутатов, депутаты не могли привлекаться к ответственности за свои выступления в парламенте. За пределами же парламента депутаты подпадали под действие общих законов.

   Парламент  обладал чрезвычайно узкой компетенцией. Как уже было отмечено ранее,  согласно ст. 5 император формально делил законодательную власть с парламентом. Но поскольку считалось, что парламентские полномочия были изначально сформированы в результате “милостивой” уступки ему императорской властью части своих собственных прерогатив, в соотношении двух названных высших государственных органов явный приоритет был на стороне императора: сама деятельность парламента рассматривалась через призму служению императору. Вследствие этого парламент не мог выступить с инициативой изменения дарованной императором конституции — парламент мог рассматривать только те поправки, которые предлагались самим императором. Парламенту было запрещено обсуждать какие-либо вопросы, касающиеся изменений статуса императорского дома; так, статья 74 гласила: “Изменения в статусе императорского дома не подлежат обсуждению императорского парламента”. Работа парламента целиком и полностью направлялась императором. Он созывал сессии парламента, открывал и закрывал их, мог отсрочить заседания парламента, прервать их на 15 дней, потребовать проведения закрытых заседаний, обладал правом роспуска Палаты представителей. Председатель и заместитель председателя нижней палаты назначались императором из числа предложенных кандидатов. Депутаты обеих палат парламента могли быть подвергнуты дисциплинарным взысканиям, вплоть до исключения из состава палат.

   Хотя  каждая из палат парламента  была наделена правом законодательной  инициативы, судьба этой инициативы  полностью зависела от императора, поскольку именно на него возлагалось  утверждение законов и дача  указаний об их обнародовании и исполнении. “Император, — гласила ст. 6 Конституции, — утверждает законы и повелевает их привести в действие”. Император мог без всяких условий и ограничений отклонить любой законопроект, принятый парламентом. Даже в такой сфере, как бюджетная (контроль парламента над бюджетом является одной из показательных черт классического парламентаризма), парламент был фактически бесправен, поскольку две трети бюджета (включая расходы на содержание вооруженных сил и государственного аппарата) находились вне парламентского контроля. Конституция не предусматривала обязательного согласия парламента на принятие бюджета — следовательно, у парламента отсутствовал и этот мощный рычаг давления на правительство. Отклонение бюджета парламентом не рассматривалось как основание для отставки правительства: если парламент не утверждал бюджет, то кабинет принимал его в объеме ассигнований предыдущего года (ст. 71). Тем не менее уже первый состав парламента оказался достаточно самостоятельным и строптивым. Правительство несколько раз добивалось его роспуска за отказ голосовать за те или иные расходы, особенно на военные цели.

   Правовой  статус правительства излагался  в конституции очень кратко, всего  в двух статьях. Более широко  права правительства были определены  в специальном императорском распоряжении, опубликованном также в год октроирования конституции. Правительство Японии, именуемое кабинетом министров, было немногочисленным (около 10 чел.) и возглавлялось министром-президентом. Кабинет министров целиком зависел от императора: последний мог формировать правительство вне зависимости от соотношения политических сил в парламенте. Функции министров определялись обязанностью “давать советы императору” и нести ответственность перед ним за такие советы. Конституция устанавливала принцип контрасигнатуры, т. е. обязанность скрепления всех законов, императорских указов и других государственных актов соответствующими министрами. Однако парламентский контроль над правительством фактически отсутствовал. Он выражался лишь в праве запроса, подписанного не менее чем 30 депутатами. Но и в этих случаях министры могли уклониться от ответа на запрос, сославшись на то, что данная информация является секретной. Практика государственного строительства Японии не знала таких государственно-правовых институтов, как вотум недоверия правительству со стороны парламента или коллегиальная ответственность министров. Правительство действовало только через посредство императорских указов, санкционированных Тайным советом. Исключительное значение имело Министерство двора, распоряжавшееся громадными земельными владениями императора. Состоящее из трех человек (министра двора, хранителя печати и главного камергера), это министерство не входило в состав кабинета, не было подчинено министру-президенту и не зависело от падения кабинета.