История создания и развития Сената

Когда замыслы верховников потерпели неудачу и императрица Анна вновь «восприняла» самодержавие, указом 4 марта 1730 г. Верховный Тайный Совет был упразднён и Правительствующий Сенат восстановлен в прежней силе и достоинстве. Число Сенаторов было доведено до 21, причем в состав Сената вошли самые выдающиеся сановники и государственные деятели. Через несколько дней была восстановлена должность рекетмейстера; Сенат снова сосредоточил в своих руках все управление. Для облегчения Сената и освобождения его от влияния канцелярии он был разделен (1 июня 1730 г.) на 5 департаментов; задачею их была предварительная подготовка всех дел, которые решаться должны были по-прежнему общим собранием Сената. На самом деле разделение Сената на департаменты не осуществилось. Для надзора над Сенатом Анна Иоанновна сначала думала ограничиться еженедельным представлением ей двух ведомостей, одной — о решённых делах, другой — о делах, которые Сенат без доклада императрице решить не может. 20 октября 1730 г. признано было, однако, необходимым восстановить должность генерал-прокурора.

В 1731 году (6 ноября) официально появляется новое учреждение — кабинет, уже около года существовавший в  виде частного секретариата императрицы. Через кабинет восходили к  императрице доклады всех учреждений, в том числе и Сената; из него объявлялись высочайшие резолюции. Постепенно участие императрицы  в постановлении резолюций уменьшается; 9 июня 1735 г. указы, подписанные тремя  кабинет - министрами, получают силу именных.

Хотя компетенция  Сената формально изменена не была, но фактически подчинение кабинет - министрам  весьма тяжело отразилось на Сенате даже в первый период существования кабинета (до 1735 г.), когда он занимался по преимуществу делами иностранной политики. Позже, когда кабинет начал простирать свое влияние и на дела внутреннего  управления, постоянные непосредственные сношения кабинета с коллегиями и  даже с Сенатской канцелярией  помимо Сената, понукания за медленность, требования отчетов и реестров решенных и нерешенных дел, наконец, крайнее уменьшение состава Сенаторов (одно время в Сенате бывали только двое, Новосильцов и Сукин, личности с самою нелестною репутацией) довели Сенат до небывалого падения.

После указа 9 июня 1735 г. фактическое господство кабинет - министров над Сенатом приобретает  законную основу, и на доклады Сената резолюции кладутся уже от имени  кабинета. После смерти Анны Иоанновны (17 октября 1740 г.) в кабинете были поочередно полновластными хозяевами Бирон, Миних и Остерман. Поглощенному борьбою партий кабинету было не до Сената, значение которого поэтому в это время несколько повышается, что выражается, между прочим, в появлении «общих рассуждений» или «генеральных собраний» кабинета с Сенатом.

12 ноября 1740 г. была  учреждена должность придворного  рекетмейстера, сначала для рассмотрения  всеподданнейших жалоб на коллегии  и низшие места, а с 27 ноября  того же года и на Сенат4. В марте 1741 г. эта должность была упразднена, но разрешение приносить всеподданнейшие жалобы на Сенат осталось в силе.

1.3 Сенат при Елизавете  Петровне, Петре III, Екатерине II и  Павле I

12 декабря 1741 года, вскоре после вступления на  престол, Императрица Елизавета  издала указ об упразднении  кабинета и о восстановлении  Правительствующего Сената в  его прежней должности. Сенат не только стал верховным органом империи, не подчинённым никакому другому учреждению, не только являлся средоточием суда и всего внутреннего управления, снова подчинив себе военную и морскую коллегии, но нередко совершенно бесконтрольно осуществлял функции верховной власти, принимая меры законодательного характера, разрешая своею властью административные дела, раньше восходившие на утверждение монархов, и присвоив себе даже право самопополнения. Иностранная коллегия осталась, однако, неподчиненною Сенату. Должность генерал-прокурора, которую при Елизавете почти все время занимал ничем не замечательный князь Трубецкой, отнюдь не подавляла Сенат, хотя и приобрела уже большое значение в общем строе внутреннего управления, так как через генерал-прокурора шла большая часть докладов императрице (даже по Св. Синоду). Учреждение конференции при высочайшем дворе (5 октября 1756 г.) сначала мало поколебало значение Сената, так как конференция занималась преимущественно делами иностранной политики; но в 1757—1758 гг. начинается постоянное вмешательство конференции в дела внутреннего управления. Сенат, несмотря на свои протесты, оказывается вынужденным отвечать на запросы конференции, исполнять ее требования. Устраняя Сенат, конференция начинает непосредственно сноситься с подчинёнными ему местами.

Пётр III, вступив на престол 25 декабря 1761 года, упразднил  конференцию, но 18 мая 1762 г. учредил  совет, по отношению к которому Сенат  был поставлен в подчинённое  положение. Дальнейшее умаление значения Сената выразилось в том, что военная  и морская коллегии снова были изъяты из его ведения. Свобода действий Сената в области внутреннего  управления была сильно стеснена запрещением  «издавать указы, кои в некоторый  закон или подтверждение прежних  служат» (1762 г.).

По вступлении на престол  императрицы Екатерины II Сенат снова  становится высшим учреждением в  империи, ибо совет прекращает свою деятельность. Однако роль Сената в общей системе государственного управления существенно изменяется: Екатерина сильно уронила ее ввиду того недоверия, с которым она относилась к тогдашнему Сенату, проникнутому традициями Елизаветинского времени. В 1763 г. последовало разделение Сената на 6 департаментов: 4 в Санкт-Петербурге и 2 в Москве. I департамент ведал дела государственные внутренние и политические, II — судебные, III — дела по губерниям, находившимся на особом положении (Малороссия, Лифляндия, Эстляндия, Выборгская губ., Нарва), IV — дела военные и морские. Из московских департаментов V ведал делами административными, VI — судебными. Все департаменты были признаны в равной силе и достоинстве. По общему правилу, все дела решались в департаментах (единогласно) и лишь за разногласием переносились в общее собрание. Эта мера весьма тяжело отразилась на политическом значении Сената: его указы стали исходить не от собрания всех самых сановных людей в государстве, а лишь от 3 — 4 лиц, считаться с которыми было гораздо легче. Генерал-прокурор и обер-прокуроры получили гораздо большее влияние на решение дел в Сенате. В деловом отношении разделение Сената на департаменты принесло громадную пользу, в значительной мере устранив ту невероятную медленность, которою отличалось сенатское делопроизводство. Еще более чувствительный и осязательный урон значению Сената было нанесен тем, что от него мало-помалу были отняты дела, предоставлявшие действительную государственную важность, и на его долю остались лишь суд и заурядная административная деятельность. При Екатерине все наиболее крупные из административных обязанностей (учреждение губерний, жалованные грамоты дворянству и городам и т. д.) вырабатываются помимо Сената; инициатива их принадлежит самой императрице, а не Сенату. Даже от участия в работах комиссии 1767 г. Сенат был совершенно отстранен; ему предоставлено было только, подобно коллегиям и канцеляриям, избрать в комиссию одного депутата. За Сенатом при Екатерине осталось пополнение мелких пробелов в законах, не имеющих политического значения, причем по большей части Сенат представлял свои предположения на утверждение верховной власти. При вступлении на престол Екатерина нашла, что Сенат довел многие части управления до невозможного беспорядка; нужно было принять самые энергичные меры для его устранения, а Сенат оказывался совершенно к тому непригодным. Поэтому те дела, которым императрица придавала наибольшее значение, она поручала отдельным лицам, пользовавшимся ее доверием, — главным образом генерал-прокурору князю Вяземскому, благодаря чему значение генерал-прокурора усилилось до небывалых раньше размеров. Фактически он был как бы министром финансов, юстиции, внутренних дел и государственным контролером. Во второй половине царствования Екатерины она стала передавать дела и другим лицам, из которых многие соперничали с кн. Вяземским по степени делового влияния. Появились целые ведомства, начальники которых непосредственно, минуя Сенат, докладывали императрице, вследствие чего ведомства эти стали совершенно независимыми от Сената. Значению Сената и степени его власти был нанесен далее тяжелый удар учреждением губерний (1775 и 1780 гг.). Несогласованность учреждений Сената и губерний повела, во-первых, к тому, что дела наибольшей важности всегда могли быть докладываемы императрице наместником или генерал-губернатором непосредственно, помимо Сената, а во-вторых, к тому, что Сенат оказался подавленным мелкими административными делами, поступавшими к нему из 42 губернских правлений и 42 казенных палат5. Герольдия из учреждения, заведовавшего всем дворянством и назначением на все должности, обратилась в место ведения списков должностным лицам, назначавшимся губернаторами. Наименьший относительно урон значение Сената понесло в области суда; по сравнению с предыдущими царствованиями, когда правительственная деятельность Сената брала верх над судебной, казалось даже, что Сенат стал по преимуществу судебным местом. Формально Сенат считался высшею судебною инстанцией; и здесь, однако, значение его умалялось, во-первых, тем небывалым дотоле влиянием, которое оказывали на решение дел обер-прокуроры и генерал-прокурор, а во-вторых, широким допущением всеподданнейших жалоб не только на департаменты, но и на общие собрания Сената.

В царствование Павла  Петровича, несмотря на всё его несочувствие екатерининской системе, положение Сената среди государственных учреждений осталось почти совершенно таким же, каким оно было при Екатерине. Были образованы новые ведомства, дела которых не входили в круг ведения Сената. Восстановление некоторых из коллегий, упраздненных при Екатерине, не повлекло за собою восстановления прежних отношений между ними и Сенатом: они были поручены главным директорам, которые имели личный доклад у императора. Генерал-прокурор (князь Куракин, затем Обольянинов), сосредоточив в своей канцелярии небывалое до того времени количество дел, пользовался в этих делах властью почти самодержавною. Давление его на Сенат ещё более увеличилось. Сенат остался по преимуществу судебным местом, но и тут подвергся новым ограничениям: по делам о казённом имуществе он перестал быть высшею инстанцией (1799 г.). Всякие ограничения права обжаловать решения департаментов и общего собрания Сената были отменены (1797 г.), вследствие чего жалобы начинают приноситься чуть ли не по каждому делу6. Это вызвало, несмотря на самые решительные меры к ускорению сенатского производства, страшное обременение Сената судебными делами, которые в это время рассматривались всеми его департаментами. 

1.4 Сенат от царствования  Александра I до конца  XIX

Основной характер Сената, как и других центральных  учреждений, окончательно намечается в царствование Александра Павловича. Почти немедленно по вступлении на престол император Александр  приступил к реформе Сената, сознавая всю необходимость положить конец  тому унизительному положению, до которого было доведено верховное учреждение империи. 5 июня 1801 г. был издан именной  указ, которым Сенат приглашался  составить доклад о правах своих  и обязанностях. Указ этот, в котором  ясно было выражено намерение императора поднять значение Сената, произвел сильнейшее впечатление не только на Сенат, но и на образованную публику  вообще. В ответ на указ было представлено несколько проектов всеподданнейшего доклада, написанных с необыкновенным одушевлением (гр. Завадовским, Державиным, Воронцовым) и выражавших стремление Сената вернуть то значение, которым он пользовался при Петре I и Елизавете. Сенат принял проект гр. Завадовского. По представлении его государю началось подробное обсуждение реформ Сената как в «Неофициальном комитете», так и в незадолго до того учрежденном (30 марта 1801 г.) Государственном совете. Результатом всех этих совещаний явился именной указ 8 сент. 1802 г. о правах и обязанностях Сената. Указ этот является последним законодательным актом, систематически определяющим как самую организацию Сената, так и его отношение к другим высшим учреждениям. Несмотря на то, что указ 8 сент. 1802 г. явился результатом серьезного стремления императора и приближенных к нему лиц поднять значение Сената, он не вносил в организацию его и в его отношения к другим учреждениям почти ничего нового: он только восстановлял в памяти забытые и фактически уничтоженные Павлом права Екатерининского Сената, то есть Сената уже умаленного в первоначальном достоинстве7. Нововведениями были только следующие правила: в случае протеста ген.- прокурора против определения Сената дело докладывалось государю не одним ген.- прокурором, но при депутации от Сената; Сенату было дозволено, если он усмотрит важные неудобства в существующих законах, представлять о том государю. Одновременно с указом о Сенате был издан манифест об учреждении министерств, причем было постановлено, что ежегодные отчеты министров представляются в Сенате для доклада государю. В силу целого ряда условий эти вновь дарованные Сенату права не могли сколько-нибудь поднять его значение. По составу своему Сенат остался собранием далеко не первых сановников империи. Непосредственных сношений Сената с верховною властью не было создано, и это предопределило характер отношений Сената к Государственному совету, министрам и комитету министров.

Глава II. Состав, структура, функции  и компетенция  Сената

2.1 Состав и структура  Сената

В первоначальном составе  Сената не было представителей политической элиты, скорее это были крупнейшие политические деятели того времени.

Петр I при назначении Сенаторов не руководствовался происхождением, званием и чинами. Возможно, именно поэтому, должность Сенатора не была включена в Табель о рангах и не была отнесена к классам.

Иными словами можно  сказать, что в основу комплектования Сената был положен не принцип  знатности, а компетентности, выслуги  и близости к царю. Сенат составляется из особ первых трех классов; определялись Сенаторы по непосредственному избранию императорского величества, как из гражданских, так и из военных  чинов, причем сенаторы, не лишались своего звания, могли занимать и иные должности. Исключение составляли сенаторы кассационных департаментов, которые могли быть назначены только из лиц, состоявших не менее трех лет в должностях обер-прокурора, его товарища или  председателя, члена или прокурора  судебной палаты.

Первоначально в его  состав входило 9 человек: 3 представителя  титулованной знати, 3 члена Боярской думы, 3 дворянина. Во главе Сената стоял  генерал – прокурор.

Организационная структура  Сената включала присутствие (общее  собрание) Сенаторов и канцелярию, которая осуществляла делопроизводство. Все Сенаторы обладали равными правами  и должны были принимать решения  коллегиально. С течением времени  Сенат претерпел ряд структурных  и функциональных изменений, оставаясь  вплоть до 1917 года высшим административным, судебным, контрольным, кассационным органом  Российской империи.

В указе царя, выпущенном 27 апреля 1722 года “О должности Сената”  подробно устанавливался порядок организации  ведения дел в этом учреждении. Дело вначале внимательно слушалось, затем обсуждалось. Вопрос решался  с помощью голосования. Те дела, “…которые  вершатся,…” было приказано” …записав в протокол, отмечать в реестре”. Секретарь записывал высказывания членов Сената по каждому из обсуждаемых вопросов, а члены Сената закрепляли их своими подписями.

Сенат подчинялся строгим  принципам коллегиальности. “Без согласия всего Сената, ничто делать не подобает…” Строго наказывалось, что “…в Сенате никакое дело не вести словесно, а всё письменно…” Итак, Сенат  являлся более совершенным, чем  Боярская Дума органом, имеющим строгую  регламентацию своей работы.

Делопроизводством в  Сенате ведала Канцелярия. Она была организована по аналогии с канцеляриями коллегий. В указе от 19 февраля 1719 года “Об организации канцелярии Сената по образцу Государственных  Коллегий” определялся её состав: “Быть в Сенате нижним чинам против прочих Коллегий, из дьяков Сенатских  Секретарями и управлять дела Секретарю одному…, Да переводчику  одному, нотариусу из подьячих, актуариусу из подьячих же, регистраторам, канцеляристам” .Во главе Канцелярии стоял обер-секретарь. “В ту канцелярию должны все губернаторы и воеводы писать яко о начатии какой войны, мора, каковы замечания к приказов”. В Канцелярию поступали и челобитные, которыми ведал рекетмейстер. Государственные дела, решаемые в Сенате, закреплялись подписью сенатского обер-секретаря, ведавшего Канцелярией и государственной печатью.

Руководство Сенатом  осуществлялось генерал-прокурором Сената. Его должность была введена Петром I в 1722 году и регламентировалась указом “О должности генерал-прокурора” от 27 апреля того же года. В нём определялись главные функции и обязанности  генерал-прокурора: “Генерал-прокурор повинен сидеть в Сенате и смотреть накрепко, дабы Сенат свою должность хранил во всех делах, которые Сенатскому расследованию подлежат, истинно, ревностно и порядочно”, исполнял свою должность по регламентам и указам, записывал даты указов и их содержание в специальный журнал, а также указывал в нём было ли дело исполнено или нет. Также генерал-прокурор ”осуществлял надзор за деятельностью всех правительствующих мест в империи. Его орудиями были подчинённые ему фискалы с обер-фискалами во главе”. Он получал от фискалов донесения, которые был обязан выставлять на обсуждение в Сенате. Генерал-прокурору также подчинялась Канцелярия с двумя обер-секретарями, приданными ему в помощники.

Фискалы. Вместе с  учреждением Сената последовало  учреждение фискалов. Главный фискал на всё государство назывался  обер-фискалом. Он должен был надсматривать тайно и проведывать: нет ли упущений и злоупотреблений в сборе казны, не делается ли где неправый суд, и за кем заметит неправду, хотя бы и за знатным лицом, должен объявить перед Сенатором; если донос окажется справедливым, то одна половина штрафа, взыскиваемого с виновного, шла в казну, а другая поступала в пользу обер-фискала за открытие злоупотребления. Под ведомством обер-фискала были провинциал-фискалы, с такими же обязанностями и правами в провинциях как и обер-фискал в целом государстве. Под властью последних состояли городовые фискалы. Фискалы должны были над всеми надсматривать; все должны были всячески им содействовать – все, ради собственной пользы, приглашались к «доносничеству»8.