История казначейства в России XVII-XX вв

История казначейства в России XVII-XX вв. 

     Государственная казна как совокупность имущественных  комплексов денежных средств государства  с момента своего возникновения  требует учета, обеспечения пополнения, рациональных расходов и жесткого контроля.

     Эти  функции еще в Древней Руси сосредотачивались в руках казначеев-хранителей княжеской казны. При Иване III учреждаться приказы. Престиж казны возрос. Он возглавляет казенный двор, ведает государственными доходами, контролирует сбор пошлины и оброков, осуществляет некоторые судебные функции. Как доверенное лицо царя, участвует в переговорах с иностранными послами.

     В первой половине XVIII века, по мере развития системы приказных учреждений, функции казначея сузились, часть их перешла в финансовое и контрольное приказные ведомства.

     Преобразования  Петра 1, связанные со стремлением  модернизировать Русское государство   по европейскому образцу, явились толчком к развитию денежного обращения в стране, и их следствием стало зарождение новых финансовых институтов. В целях более целесообразно организовать управление государством, Петр создал из массы приказов 12 коллегий, 3 из которых были финансовыми: Камер-коллегия, ведавшая государственными доходами и имуществом, Штатс-коллегия, ведавшая государственными расходами и Ревизион-коллегия,  наблюдавшая  за исполнением смет по доходам и расходам. Коллегии находились под непосредственным надзором Сената, а органом этого надзора стало новое учреждение-прокуратура.

     На  местах в 1719 году, с учреждением 11 губерний и 48 провинций, функции наблюдения, надзора за правильностью мер весов были возложены на воевод, стоящих во главе провинций. При губернской канцелярии были созданы казначейства, куда поступали все сборы,  а  в столицу деньги направлялись в Главную казенную палату, откуда производились расходы по центральному управлению.

     Для ограничения полномочий местной  власти параллельно были учреждены специальные должностные лица и надзиратели сборов, или камериры, находящиеся в подчинении  камер-коллегии. Камерир наблюдал за всеми сборами, обеспечением продовольствием войск, за государственным имуществом и отдачей на  откуп казенных статей, за хозяйством общественных учреждений. На камерире лежали также контрольные обязанности, заключавшиеся в рассмотрении денежных отчетов местной власти, которые он представлял в Камер-коллегию и Штатс-контору, откуда отчеты поступали в Ревизион-коллегию.

     Наряду  с должностностью камерира в ведении  Штатс-конторы была учреждена должность  ренмейстера (или казначея). Казначей принимал поступившие сборы, хранил их в особой земской казне и выдавал по ассигнациям. Таким образом, камерир и ренмейстер стали первыми местными органами финансового управления.

     В каждой провинции было по одному камерирну, поэтому в его ведении в уездах были созданы особые должности взимания сборов – земские комиссары, работавшие по назначению Камер-коллегии. Но земские комиссары – это была не чисто финансовая должность, а скорее полицейская. Например, они должны были присутствовать на сборе подушной подати для содержания армии вместе с полковниками и офицерами местного полка. Собранные деньги складывались в присутствии всех указанных лиц в бочки с печатью полковника и комиссара, после чего полковник посылал ведомость о собранных деньгах воинскому казначею в Военную комиссию.

     После смерти Петра 1 на местах были упразднены созданные им должности камериров, рентмейстеров и земских комиссаров, а их функции вновь были переданы воеводам.

     Во  второй половине XVIII века изменилась структура финансового управления в центре и на местах. В Сенате было образовано шесть департаментов, первому из которых важные внутренние и политические дела, в т.ч. заведование финансами. При нем в ведении генарал-прокуратуры учреждалась Экспедиция о государственных доходах для контроля за их сбором на местах. Но возможность реального объединения сведений о государственных доходах и расходах появилась лишь с образованием в 1775 году местах самостоятельных органов  казенных палат в губерниях и казначейств в уездах. Именно этот год можно назвать годом зарождения единой централизованной сети казначейских органов в России.

     Казенным  палатам было поручено:  сбор сведений о численности населения, управление соляными и питейными откупами и другое. Со временем остались только финансовые функции: наблюдение за своевременным поступлением средств, ревизия отчетности губернских и уездных казначейств. Кроме того, казенные палаты проводили торги на казенные подряды и поставки, осуществляли перевод податного лица из одного податного сословия и другое.

     Палаты  вице-губернатору и состояли из директора экономии, одного советника, двух ассесоров для свидетельства сумм и губернского казначея.

     Уездные казначейства находились в ведении  казенных палат и были учредителями исключительно кассовыми. К их компетенции  относились вопросы приема и хранения казенных денежных  средств, производство платежей по распоряжению казенной палаты, представление казенной палате сведений о накопившихся недоимках. По указам императрицы от 7 ноября 1775 года и 4 января 1780 года уездным казначеям надлежало быть «почтительному, расторопну и осмотрительну, чтобы ничего не запустить, упражняться во всегдашнее время с утра до полудня в перечете, приему и отпуску денег».

     Как завершение организации системы  местных казначейств. В Петербурге и Москве в 1780 году были учреждены. Штатное казначейство, ведавшее  обыкновенными расходами, кроме военных и флотских, и Остаточное казначейство, «ведавшее суммами, оставшимися за удовлетворением штатных расходов». Все эти преобразования заметно усложнили функции Экспедиции о государственных доходах м в 1780- 1781 гг. она была разделена на 4 отдельных экспедиции: первая заведовала доходами, вторая – расходами, третья- ревизионная, четвертая – по сообщениям первых трех должна была делать взыскания по недоимкам через местные власти.

    Экспедиция явилась прообразом будущего Министерства финансов. Во главе ведомства предполагалось поставить самостоятельного начальника – Государственного казначея со всеми полномочиями министра. Но при Екатерине II этого не произошло, и обязанности Государственного казначея были возложены на генерал-прокурора. Экспедиции должны были ежедневно докладывать ему о своих действиях, на местах без его ведома никакие расходы не должны были производиться, ему предоставлялось право лично или своих чиновников производить повсеместно ревизию состояния казначейств. С этих пор генерал-прокурор ежегодно представлял на утверждение императрицы табели о доходах, расходах и остатках.

    В 1796 году экспедиция была выведена из ведения  генерал-прокурора и введена первому  в России Государственному казначею – графу Васильеву А.И. В этот период были упорядочены составители смет доходов и расходов и отчетов по казначейству, была учреждена контора для внешних казенных переводов, платежей и комиссий, при которой состояли придворные банкиры.

      После преобразований Александра 1 в й802 году государственное хозяйство было распределено между Министерством финансов, Министерством коммерции, Государственным казначеем и, отчасти, Министерством внутренних дел.

    В обязанности Министра финансов входило  составление в конце каждого года росписи государственных доходов и расходов на наступающий год, которые после утверждения императором, передавались государственному казначею на исполнение. Должность Государственного казначея была сохранена, и функции его остались без изменения.

    Казенные  палаты были отнесены в ведение Государственного казначея по части  казенных сборов, передачи их, в надлежащие места  и хранение денежной казны, т.е. все губернские и уездные казначейства, казенные палаты, штатные  и остальные казначейства оставались в подчинении государственному казначею.

    Действовавшая под руководством Государственного казначея Экспедиция о государственных доходах, не смотря на увеличение штатов и создании в ее составе пятой экспедиции, не имела самостоятельности и работала слабо. Поэтому 1,2,4 экспедиции, ведавшие доходами, расходами, недоимками были объединены в    Экспедицию о государственных доходах под начальством управляющего, которому предписывалось привести к единообразию дела всех экспедиций. 3 и 5 экспедиции были объединены в одну Государственную экспедицию для ревизии счетов.

    Хотя  Министерство финансов и Государственный  казначей были по закону обособленными ведомствами, фактически они были объединены. В 1807-1810 годах во главе их стоял Государственный казначей Голубцов Ф.А.

    В 1810 году последовали дальнейшие преобразования в системе государственного устройства. Вместо 8 министерств было образовано 12, 6 из которых,  в том числе и в Государственном казначействе, были сосредоточены управление государственным бюджетом. Государственному казначейству под руководством государственного казначея было поручено заведование движением сумм, поступавших в доход или остававшихся в запасе, текущими расходами, платежами долгов, пенсий и прочим в 1821 году  Государственное казначейство было включено в состав Министерство финансов в виде особого отдела Департамента государственного казначейства. Департамент состоял из 14 отделений, разделенных на две части: распорядительную, ведавшую по приему, хранению доходов и распределению доходов, и счетную, заведовавшую контролем и бухгалтерией.

    Департамент Государственного казначейства   заменял прежнюю Экспедицию о государственных доходах. Ему подчинялись губернские и уездные казначейства, казенные палаты по казначейским делам и Главное казначейство. В Главное казначейство поступали остатки от расходов всех учреждений, штатные и случайные доходы, а отпуск сумм производился на содержание центральных учреждений. В 1826 году в целях улучшения устройства  всех частей управления возникал вопрос о выделении из состава Министерства финансов Государственного казначейства. Но предложения эти не были учтены, и Государственное казначейство осталось в составе Министерства финансов России.

      Положением от 6 ноября 1830 года был  определен общий порядок предоставления отчетов, согласно которому именно Департамент государственного казначейства занимался составлением генерального денежного отчета по государству.

    29 сентября 1831 года была утверждена  Высочайшая инструкция для казенных палат, которая определяла их состав и организацию, а также порядок и пределы их действий. Согласно инструкции вице-губернатор возглавлял казенную палату, которая состояла из 6 отделений: хозяйственное (ведало казенными крестьянами), лесное, питейных сборов, соляное, контрольное и отделение казначейств. Казенная палата стала местным органом финансового управления. В 1837 был издан общий УКАЗ губернатора ограничивавший их права и полномочия, по которому казенную палату возглавлял особый председатель.

    В 1858 году началась реформация в сфере финансов России, в частности бюджетного, кассового и ревизионного управлений. До этого каждое министерство имело своё казначейство, которое собирало доходы, тратило их производило расходы по своему ведомству, передавая в кассы Министерства финансов лишь крохи. Теперь же, в соответствии со основными направления реформы, на первый план выдвигало требование единства и рационализации государственного бюджета.

    Провозглашение  принципа единства кассы явилось  в тот момент очень своевременным  и логичным: существование самостоятельных ведомственных касс затрудняло контроль за расходованием средств  и осложняло возможность маневрирования свободной наличностью со стороны государственного казначейства.

    Согласно  принципа единства кассы все государственные  деньги должны быть сосредоточены в одном органе, которым стал Департамент государственного казначейства Министерства финансов. Все кассы  Министерства финансов были подразделены: на доходные, куда поступали все государственные доходы, специальные средства, депозиты и расходные, о  куда осуществлялись все денежные выдачи. Доходами ведали губернские и уездные казначейства, а расходами – Главное казначейство в Петербурге. В 1879 году такое разделение касс было отменено. Через департамент государственного казначейства прелагалось ввести  также систему предварительного контроля, т.е. анализа смет расходов отдельных ведомств и запрещение тех расходов,  которые контрольные органы (в их числе и казначейства) считали неправильными или незаконными.

    Главными  итогами реформы явились:

    -провозглашение  единства кассы;

    -упразднение  особых ведомственных касс;

    -создание  обновленной системы органов  государственного казначейства.

    После реформы  Департамент государственного казначейства стал одним центральных управлений Министерства финансов. В его структуру входили Главное казначейство и казенные палаты, подчинялись губернские и уездные казначейства. Часть отделений Департамент государственного казначейства была ликвидирована в связи с передачей функций другим департаментам. В 1894 году их осталось 9. Параллельно с ростом государственного казначейства расширялись, но структурных преобразований не производилось.

    23 мая 1866 года была проведена  реорганизация казенных палат:  произошло усложнение их обязанностей. В связи с чем изменилась структура казенных палат. Теперь состояли из 3 отделений: казначейство, ревизионный отделение и канцелярия.