В своей внутренней политике Екатерина II ориентировалась прежде всего на дворянство, и уже в первые годы ее правления закладываются основы самоуправления этого сословия. При подготовке к созыву Уложенной комиссии в 1766 г. дворянам каждого уезда было предписано избирать на два года уездного предводителя для руководства выборами депутатов в Комиссию и на случай каких-либо других требований со стороны верховной власти.

     Реформа 1775 г. увеличила влияние дворянства на местное управление, дала ему сословную организацию, предоставив права юридического лица уездному дворянскому собранию.

     Основным документом, создавшим необходимую правовую базу для развития самоуправления городов стала «Жалованная грамота городам», при подготовке которой использовались материалы Уложенной комиссии, Цеховой устав (1722 г.), Устав благочиния (1782 г.) и Учреждение для управления губерний (1775 г.), шведский Цеховой Устав и Положение о маклере (1669 г.), прусский Ремесленный устав (1733 г.), законодательство городов Лифляндии и Эстляндии.

     Грамота закрепила единый сословный статус всего населения городов, независимо от профессионального занятия и рода деятельности. Единый правовой статус основывался на признании города особой организованной территорией с особой административной системой управления.

     Городским жителям, как и дворянству, было предоставлено право корпоративной организации. Горожане с разрешения администрации могли собираться на собрания, на которых избирались бургомистры, заседатели-ратманы сроком на три года, а также старосты и судьи словесных судов сроком на один год.

     Собрание могло обращаться с представлениями к местным властям и осуществлять надзор за соблюдением законов. За городским обществом признавались права юридического лица. Участие в городском обществе могло осуществляться с 25 лет и ограничивалось только имущественным цензом (необходимостью уплаты годового налога размером не менее пятидесяти рублей).

     В 1786 г. сперва в Москве и Петербурге, а затем и в остальных городах империи были созданы городские думы.

     К компетенции городских дум относилось: обеспечение в городе тишины, согласия и благочиния, разрешение внутрисословных споров, наблюдение за городским строительством. В отличие от ратуш и магистратов в ведение городской думы не были включены судебные дела - их решали специальные судебные органы.

     Хотя изначально предусматривался сложный многопалатный состав городской думы, отражающий интересы различных сословий, в большинстве уездных городов вскоре было введено упрощенное самоуправление: собрание всех членов городского общества с небольшим выборным советом из представителей разных групп городского населения для выполнения текущих дел, В небольших городских поселениях все самоуправление было преимущественно представлено в лице так называемых городовых старост.

     В 1785 г. был разработан проект «Сельского положения», касавшийся положения государственных крестьян. Сельское общество, также как дворяне и горожане, получало права корпорации. Сельские жители должны были получить право избирать исполнительные органы самоуправления в общинах, сословный суд и выходить с представлениями к местной администрации. Однако данный проект так и не стал законом.

     В 1782 г. был утвержден «Устав о благочинии», который регламентировал структуру полицейских органов, их систему и основные направления деятельности, перечень наказуемых полицией деяний. Главными источниками «Устава о благочинии» стали: «Учреждение о губернии», материалы Уложенной комиссии, зарубежные полицейские нормы и правовые трактаты.

     Основным органом полицейского управления в городе стала управа благочиния, коллегиальный орган, в который входили: полицмейстер, обер-комендант или городничий, приставы гражданских и уголовных дел и ратманы-советники, выбираемые гражданами.

     Город делился на «части» и «кварталы» по числу зданий. В части главой полицейского управления был частный пристав, в квартале — квартальный надзиратель. Руководство полицией было возложено на губернские власти: губернское правление решает все вопросы о назначении и смещении полицейских должностей. Полицейские управления в столицах контролировал непосредственно сенат.

     Главная задача полиции формулировалось как «сохранение порядка, благочиния и добронравия».⁴ Полиция наблюдала за исполнением законов и решений местных органов власти, за нравами и развлечениями, контролировала соблюдение церковных порядков, сохранение общественного спокойствия. При необходимости полиция принимала меры к сохранению народного здравия, городского хозяйства, торговли и народного продовольствия. Полиция также пресекала мелкие уголовные дела, вынося по ним собственные решения, осуществляла предварительное следствие и розыск преступников.

     Хотя реформы Екатерины II оказали значительно большее влияние на повышение эффективности территориального управления, чем реформы Петра I, по мнению специалистов местное самоуправление времен Екатерины во многом постигла та же участь, что и введенные Петром ландраты. Так как «Учреждение о губерниях» предоставило назначаемым чиновникам право контроля и руководства над органами самоуправления, их практическая роль вплоть до реформы 1864 года была относительно невелика.

     1.2. Управление в период  правления Павла  I

     Павел I пытался «исправить» все, что, по его мнению, было приведено в беспорядок матерью, действуя в том же русле абсолютистского управления. Он стремился укрепить и возвысить принцип самодержавия, единоличную власть по прусским государственным образцам, внедрить в российское управление идеи почитаемого им родственника — короля Пруссии Фридриха: 1. Актом 5 апреля 1797 г. был установлен порядок престолонаследия от отца к старшему сыну по закону, гарантирующий престол от случайной узурпации и воцарения женской особы; учреждавший императорскую фамилию и право императора определять супружеские браки ее членов, что закрепило на российском престоле династическую линию потомков голштин-готторпских герцогов.

     Укрепил самодержавную власть, ослабил значение Сената, но усилил надзор генерал-прокурора Сената за органами центрального управления и местных прокуроров за губернаторами, другими чиновниками. Учредил военные губернаторства в столице и Москве. Упразднил ряд наместничеств, где генерал-губернаторы проявляли самостоятельность.

     По линии централизации управления он воссоздал Мануфактур-, Камер-, Берг- и некоторые другие коллегии, поставил во главе их директоров, наделил правом личного доклада царю, самостоятельностью действий от членов коллегий. Главу Коммерц-коллегии В.А. Гагарина именовал министром. Казначею А.И. Васильеву подчинил казначейские экспедиции Сената, выделенные из ведения генерал-прокурора. В самостоятельное центральное учреждение выделен из Сената Почтовый департамент. Самостоятельным стал и Департамент водяных коммуникаций. Для управления землями и крестьянами царской фамилии создано центральное ведомство во главе с департаментом уделов, который возглавил министр Уделов. Павел I составил записку «Об устройстве разных частей государственного управления», где содержался план учреждения министерств вместо коллегий.

     Павел отказался от курса матери с ее опорой на «просвещенное» дворянство, приостановил действие многих статей жалованной грамоты дворянства, ограничил дворянские привилегии, права и льготы, решил восстановить «блеск самодержавия», уменьшить влияние дворян на царское управление, обязал их вновь служить, восстановил для них телесные наказания, ввел сборы с дворян на содержание губернской администрации, упразднил губернские и ограничил уездные дворянские собрания, расширил сферу вмешательства губернатора в дворянские выборы, сократил впятеро количество дворян-избирателей.

     В стремлении оградить Россию от влияния Французской революции ужесточил цензуру, запретил частные типографии, употребление слов «граждане», «отчество», «общество» и др., поездки во Францию, импорт французской литературы, пользование французским языком и т.д.

     Павел перетряхнул местное управление, перекроил губернское, уездное деление, уменьшил число губерний и соответственно их учреждений, закрыл приказы общественного призрения, возвратил окраинам прежние структуры и формы управления.

     Он изменил радикально городское управление на немецкий манер, объединил с полицейскими органами слабое сословное управление в городах.

     Упразднил в губернских городах думы, управы благочиния, учредил ратгаузы во главе с назначенными императором президентами, которые контролировались губернаторами и Сенатом, имели в своем составе чиновников, как назначаемых Сенатом, так и избираемых горожанами и утверждаемых императором.

     Объединены административные, полицейские, финансовые, хозяйственные и частично судебные функции.

     Ратгаузам подчинены магистраты, ратуши. Уменьшено число сословных судебных структур. В 1799 г. в губернских и уездных городах созданы ордонансгаузы во главе с полицмейстером, городничим или комендантом. Новые военно-полицейские органы ведали и военным судом, тюрьмами.

     Павел проявил стремление опереться на бюрократию, увеличил число чиновников в центральном и местном аппарате, провел ряд мер по укреплению служебной дисциплины.⁵

     Павел I централизовал до крайности управление, усилил его деспотическую форму, вмешивался лично во все детали управления через собственную канцелярию, Сенат, Синод, коллегии, укреплял единоначалие, роль бюрократии, углубляя кризисное состояние системы абсолютистского правления, которая не смогла избавить Россию от нового обострения противоречий, антикрепостнических выступлений на рубеже XVIII-XIX вв., кровавой смены верховной власти весной 1801 г.

2. ГОСУДАРСТВЕННАЯ  СИСТЕМА УПРАВЛЕНИЯ  ВО ВТОРОЙ ПОЛОВИНЕ  XVIII ВЕКА В ТАБЛИЦАХ И СХЕМАХ

  2.1. Система управления при Екатерине II