Губернская реформа 1775 г. Укрепление диктатуры дворянства на местах

     В губернских учреждениях 1775 г. заметно отразились высказанные в дворянских наказах желания; очевидно, мысль об уездных ландратах была осуществлена в лице уездного исправника; только мысль о дистриктном комиссаре, или становом приставе, была отсрочена и осуществлена потом уже, в царствование императора Николая I.      

     Итак, источником противоречия, заметного  в строе губернских учреждений, были желания, выраженные дворянством. Законодательница, руководясь западноевропейскими публицистами, столкнулась с дворянством, которым  руководили практические восточноевропейские  интересы. Разбирая личный состав созданных  Екатериной административных и судебных учреждений, легко заметить, что  это противоречие было внушено интересами одного сословия. Мысль о том, что  каждый должен судиться себе равным, высказанная  в "Наказе", не была последовательно  проведена в губернских учреждениях. Как мы видели, эти учреждения состояли из трех пластов. Верхним из них были учреждения бессословные: губернское правление, палаты - казенная, уголовная  и гражданская. Весь личный состав в  этих учреждениях назначался от короны, без всякого участия местного общества.     

     Второй  пласт состоял из сословных губернских судов: верхнего земского суда, губернского  магистрата и верхней расправы, также  из всесословных учреждений - совестного суда и приказа общественного  призрения. Личный состав учреждений этого  второго пласта был смешанного характера: председатель назначался короной, но заседатели, называвшиеся советниками и асессорами, выбирались в каждом учреждении известным  сословием, а в совестном суде и приказе общественного призрения - всеми тремя сословиями. Точно  так же и третий, низший пласт, состоявший из уездных судебных инстанций с  полицейским нижним земским судом, были учреждения коллегиальные, но личный состав в них весь был земского сословного происхождения: как председатель, так и заседатели выбирались сословиями. Только председатель нижней земской  расправы, или расправный судья, ведавший дела вольных хлебопашцев, назначался из чиновных людей высшей местной властью. По-видимому, участие в местном управлении и суде было довольно равномерно распределено в низших и вторых инстанциях между всеми классами общества. Легко заметить, однако, некоторое преобладание, данное одному сословию - дворянству; нижний земский суд был полицейским учреждением для всего уезда, хотя в число его заседателей по делам, касавшимся вольных хлебопашцев, входили заседатели нижней расправы, но председатель нижнего земского суда - исправник - выбирался только дворянством. Притом нижние расправы были далеко не во всех уездах: открытие их предоставлялось усмотрению губернаторов, и они учреждались только в таких округах, где было достаточное количество людей подведомственных им состояний, т. е. вольных земледельцев; нижняя расправа учреждалась только в том округе, где находилось от 10 до 30 тыс. душ этих состояний.     

     Таким образом, полицейский порядок в  уезде, поддержание безопасности и  тишины и суд без различия состояний  сосредоточивались в учреждениях  дворянских. Была и другая форма, в  которой выразилось тоже преобладание одного класса, - в губернском управлении. Высшие губернские места не имели  сословного характера, но правительство  обыкновенно набирало личный состав этих учреждений из того же класса, представители  которого избирались в сословные  дворянские учреждения: губернатор, председатель и заседатели высших губернских административных и судебных учреждений, как и палат, обыкновенно принадлежали по происхождению  к дворянству.

     Таким образом, преобладающее значение сословия в местном управлении выражалось в двух формах: 1) в выборе личного  состава сословных дворянских учреждений, 2) в сословном происхождении личного  состава общих бессословных учреждений. Благодаря этому преобладанию дворянство стало руководящим классом в  местном, как и центральном управлении. Дворянин господствовал в местном  управлении как выборный представитель  своего сословия; он господствовал  в нем и как назначенный  верховной властью коронный чиновник.  

     4. Роль дворянства  в губернии. 

       Становясь   привилегированным  и   обособленным  сословием, дворянство не имело еще  сословной организации, а с уничтожением обязательной службы  могло  потерять  и служебную организацию. Учреждения 1775  г., давая дворянству самоуправление, этим самым давали ему внутреннюю организацию. Для избрания должностных  лиц  дворяне должны были  съезжаться всем уездом через каждые три года и выбирали себе уездного предводителя, капитана-исправника и заседателей  в различные  учреждения.  Дворянство  каждого  уезда становилось целым  сплоченным  обществом  и через  своих  представителей  управляло  всеми делами  уезда; и полиция,  и  администрация  находились в  руках  дворянского учреждения (нижний  земский  суд).  По своему  сословному  положению дворяне становились   с  1775  г.  не  только   землевладельцами  уезда,  но  и  его администраторами. В то же время  в тех учреждениях  1775 г., состав  которых был бюрократическим или наполовину,  или совсем, громадное число чиновников принадлежало к дворянству; поэтому можно сказать, что не только уездное, но и   губернское  управление  вообще  сосредоточивалось в дворянских  руках.

       Дворянство  же из  своих рядов давно  уже  поставляло,  главных деятелей  и  в центральные учреждения. С  упадком старой аристократии дворяне  стали  ближайшими помощниками верховной  власти в деле управления и наполняли  все  высшие учреждения в качестве коронных чиновников. Таким образом, с 1775 г. вся Россия от высших до низших ступеней управления (кроме разве городовых магистратов)  стала управляться дворянством: вверху  они действовали в виде бюрократии, внизу - в качестве представителей дворянских самоуправляющихся обществ.

       Такое  значение  для дворянства имели  реформы  1775 г., они дали  ему сословную организацию и первенствующее административное значение в стране. В «Учреждениях  для управления  губерний»,  однако,  и организация,   данная дворянству, и ее влияние на местное управление  рассматриваются как факты,  созданные в интересах государственного управления,  а не сословий.  Позднее Екатерина те  же  факты,  ею  установленные,  а равно и прежние права и преимущества дворян изложила в особой Жалованной грамоте дворянству 1785 г. Здесь уже начала  сословного самоуправления  рассматриваются как сословные привилегии,  наряду  со всеми теми правами и льготами,  какие дворяне имели раньше. Жалованная  грамота 1785 г. явилась, таким образом,  не  новым,  по существу,  законом о дворянстве,   но  систематическим   изложением  ранее существовавших   прав   и   преимуществ   дворян   с  некоторыми,   впрочем, прибавлениями. Эти прибавления составляли дальнейшее развитие того, что  уже существовало.  Главной новостью  было  признание  дворянства  уже  не одного уезда,  но и целой губернии за отдельное общество с  характером юридического лица.      Грамотой  1785  г.  завершен  был  тот  процесс  сложения и  возвышения дворянского сословия, какой мы наблюдали на пространстве всего XVIII в. При Петре I дворянин определялся обязанностью  бессрочной службы  и правом личного землевладения, причем это право принадлежало ему не исключительно и не  вполне. При императрице Анне дворянин  облегчил  свою  государственную службу и увеличил землевладельческие права. При Елизавете он  достиг первых сословных привилегий в сфере имущественных прав и положил начало сословной замкнутости;  при Петре III снял  с себя  служебную повинность и получил некоторые исключительные личные  права. Наконец,  при Екатерине II  дворянин стал членом  губернской дворянской корпорации, привилегированной и державшей в своих руках местное самоуправление.  Грамота 1785 г.  установила,  что дворянин не может иначе,  как по суду, лишиться своего звания, передает  его жене и детям; судится только  равными себе,  свободен от податей и телесных наказаний, владеет как неотъемлемой собственностью всем, что находится в его имении; свободен от государственной службы, но не  может принимать участия в выборах на  дворянские должности, если  не имеет "офицерского чина". Таковы главнейшие права всякого дворянина. Об участие дворянских  обществ в местном управлении говорилось выше.  Помимо этого участия дворянские общества имели все права юридических лиц и пользовались  широким простором в устройстве своих общественных дел. К таким результатам дворянство пришло к концу XVIII в.;      исключительные личные  права, широкое право сословного самоуправления и сильное влияние на местное управление - вот результаты, к каким привела дворянское сословие политика императрицы. 

5. Значение  губернских учреждений 1775 г.

     Губернские  и сословные учреждения вырабатывались под заметным влиянием: 1) политических идей, заимствованных Екатериной из западноевропейской политической литературы, и 2) из местных  нужд и влияний. 

     Но  влияние этих идей на устройство местного управления в России было почти исключительно  формальное; эти идеи отразились на технической выработке учреждений, на их формах, на постановке и на взаимных отношениях; они сказались в строгом  разделении ведомств, в определении  границ деятельности отдельных учреждений, но новые начала проведены непоследовательно  и не оказали заметного влияния  на духовную деятельность новых учреждений. Правда, были созданы два учреждения, в основании которых лежали задачи, незнакомые древнерусской администрации, - это были приказ общественного призрения, заведовавший исковыми и благотворительными учреждениями, и совестный суд, решавший дела по совести более, чем на основании формальных доказательств. В прежнем правительственном порядке не было особого ведомства ни центральных, ни местных учреждений народного просвещения и общественной благотворительности; теперь такими учреждениями явились губернские приказы общественного призрения. Точно так же в прежнем русском судопроизводстве, как и в судопроизводстве всех других стран тогдашней Европы, не было суда по совести; но любопытно, что именно эти два учреждения имели наименее заметную деятельность, оказали наименьшее влияние на ход дел. Приказ общественного призрения возник в то время, когда почти не было народных школ, ни дано средств заводить их городам.

       Совестный суд был поставлен  в условия, которые парализовали  его деятельность; так, по гражданским  делам совестный суд со значением  мирового решал такие дела, которые  переносились в него по соглашению  тяжущихся сторон. Если правый  расположен был перенести дело  в суд по совести, то неправая  сторона противодействовала этому,  и тогда совестный суд не  мог не только рассматривать  дело, но и принудить сопротивляющуюся сторону явиться в суд. Учреждение совестного суда было громко приветствовано и в России и особенно за границей. Знакомый Екатерине французский публицист Мерсье встретил это учреждение такими восторженными словами: «Заря благоденствия рода человеческого занялась на Севере. Повелители вселенной, законодатели народов, спешите к полуночной Семирамиде и, преклонив колена, поучайтесь: она первая учредила совестный суд!».(1) Но уфимский совестный судья признавался, что в 12 лет его судейства к нему в суд не поступило и 12 дел, потому что его камердинер по просьбам виновных из тяжущихся сторон обыкновенно гонял всех челобитчиков, обращавшихся к совестному судье.(1) Точно то же, по свидетельству современников, было и в других совестных судах; за все царствование Екатерины не насчитать и десятка дел, решенных во всех совестных судах надлежащим образом. Зато губернские учреждения Екатерины еще более усилили противоречия, внесенные в управление реформами Петра. Известно, что управление только тогда действует правильно, когда оно и в центре и в областях покоится на одинаковых началах. При Екатерине усилен был внесенный Петром сословный элемент в областном управлении; губернские учреждения открыли еще больше простора участию дворянства и городского населения в местной администрации. Но центральное управление, и при Екатерине сохранявшее прежний бюрократический характер, не имело и тех связей с обществом, какие существовали в XVII столетии. Таким образом, противоречие началам, на которых держалось управление в центре и в провинции, при Екатерине еще обострилось.

     С другой стороны, преобладанием дворянства еще более нарушилось равновесие прав и обязанностей различных классов  общества. Прежнее дворянство пользовалось правительственным значением в  местной администрации в меру своих государственных обязанностей; теперь оно получило еще большее  значение в местном управлении, освободившись  от самых тяжелых государственных  повинностей. Во-вторых, губернские учреждения основаны были на начале, которое проводилось  в «Наказе», на том начале, что  человек каждого состояния должен судиться и управляться людьми одного с ним состояния. Но в практическом своем развитии это начало превратилось в решительное преобладание одного сословия, дворянства, в местном  управлении.

     Наконец, важным недостатком созданного Екатериной административного и судебного  порядка была его чрезвычайная сложность; так, благодаря строгому разделению ведомств и сложному устройству суда размножилось до чрезмерности чиновничество, выборное и коронное; там, где прежде дела велись десятью, пятнадцатью чиновниками, теперь их явилась целая сотня. Это  увеличивало дороговизну администрации.     

     Гораздо важнее значение губернских и сословных  учреждений в истории нашего общества: в них выразилось характеристическое движение данного времени. В них  проведено было государственное  раскрепление двух высших классов общества. В дворянской жалованной грамоте  были формулированы созданные прежним  законодательством права дворянства; точно так же в жалованной грамоте  городам были формулированы и  права городского населения. Эти права не в одинаковой мере были распределены между всеми классами городского населения, но совокупность их раскрепляла городское население, снимая с него те специальные государственные повинности, какие были положены на него в древней Руси.

     Городские состояния получили сословное самоуправление и сословный суд. Далее, гильдейское  гражданство, т. е. высший слой городского населения, был освобожден от подушной подати, которая заменялась однопроцентным сбором с объявленного купцом по совести  капитала. Точно так же гильдейские  граждане освобождались от личной рекрутской повинности: гражданин - гильдейский  купец личную службу мог выкупить деньгами. Далее, все гильдейские  граждане и мещане освобождались  от тех казенных «служб» или от «нарядов» по различным казенным сборам, которые в древней Руси составляли самую тяжелую повинность городского населения. Наконец, купцы  двух первых гильдий были свободны от телесного наказания, а высший слой купечества, носивший название «именитых  граждан», мог при известных условиях достигать дворянства.