Губернская реформа 1775 г. Укрепление диктатуры дворянства на местах

Губернская  реформа 1775 г. Укрепление диктатуры дворянства на местах

     Содержание: 
 
 

1. Территориальное преобразование губерний  ______________________ 3 стр.
2. Администрация _______________________________________________ 4 стр.
3. Противоречия в строе губернских учреждений ____________________ 7 стр.
4. Роль дворянства в губернии ____________________________________ 9 стр.
5. Значение губернских учреждений 1775 г. _________________________ 11 стр.
6. Литература __________________________________________________  15 стр.

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

1. Территориальное преобразование губерний.

 

     Перед началом изложения основной темы хотелось бы подчеркнуть что,  областное  управление было для Екатерины удобной  почвой, на которой она могла сеять  политические идеи заимствованные ей из либеральных учений  европейских  публицистов. Притом особые соображения  побуждали ее обратить преимущественное внимание на переустройство областного управления. Вскоре после окончания  работ Комиссии для составления  проекта нового уложения, в 1773 - 1774 гг., разразился страшный пугачевский бунт, который местная администрация  не умела ни предупредить, ни пресечь  вовремя. Также на переустройстве именно областного управления с особенной  силой настаивали дворянские депутаты кодификационной комиссии 1767 г. Этими побуждениями и вызвано было обнародованное 7 ноября 1775 г. «Учреждение для управления губернии». Манифест 7 ноября 1775 г., которым сопровождалось обнародование «Учреждения», указывал следующие недостатки существующего областного управления: во-первых, губернии представляли слишком обширные административные округа; во-вторых, эти округа снабжены были слишком недостаточным количеством учреждений со скудным личным составом; в-третьих, в этом управлении смешивались различные ведомства: одно и то же место ведало и администрацию собственно, и финансы, и суд, уголовный и гражданский(1). На устранение этих недостатков и рассчитаны были новые губернские учреждения.

       Вместо  прежних  20  губерний, существовавших  в  1766  г., по  "учреждениям  о губерниях", к 1795 г. в России появилась уже пятьдесят одна  губерния.  Прежде губернии делились  на провинции, а провинции - на  уезды; теперь  губернии  делились прямо на уезды. Прежде  областное деление производилось случайно,  почему  и выходило  так,  что,  например,  Московская  губерния имела 2230000  жителей,  а Архангельская - только 438000(2), а между тем численный штат администрации был приблизительно одинаков и в той, и в другой  губернии. Границы прежних губерний и областей устанавливались частью по географическим, частью по историческим признакам, или условиям, в основание губернского деления Екатерины принято было исключительно количество населения. При новом административном  разделении,  было  принято  за  правило,  чтобы  в  каждой губернии было от 300 до  400 тыс. жителей, а в уезде - от 20 до 30  тыс.(4). В основу нового деления было, таким  образом,  положены  статистическое данные, при  проведении которого в жизнь  упускалось из виду, как отмечает Платонов, что управлять теми же 300  --  400  тыс.  душ  гораздо  труднее,  если они разбросаны  на  больших пространствах. (2)  При большей дробности  новых административных  округов нужно было и более административных центров; поэтому возникло много новых городов, созданных совершенно искусственно. 

     2. Администрация. 

       Изменив областные границы, учреждение о  губерниях изменило и устройство областного управления.  До 1775  г.  главным органом управления в  губерниях, провинциях  и уездах  были  губернаторы и  воеводы  со  своими  канцеляриями. Земский  элемент,  введенный  в областное  управление Петром  I.,  удержался только в городском самоуправлении и исчез из губернского управления, почему местная администрация стала бюрократической.  Суд, отделенный при Петре от администрации, вскоре снова слился с нею.  Таким образом,  бюрократизм и смешение ведомств стали отличительными признаками местного  управления.  При этом состав  администрации был  малочислен и администрация была  слаба. Эта слабость ясно сказалась во время московского бунта 1771 г., происшедшего под впечатлением  чумы.  Московские  сенаторы (в Москве  было  два департамента Сената) и прочие власти растерялись при первом  же  движении народа. Против мятежной  толпы,  убившей архиепископа  Амвросия,  не  могли собрать и 500 солдат.   Московский   главнокомандующий граф  Салтыков  горько   жаловался Екатерине на недостаточность своих средств  для борьбы  с  чернью. «Я один в городе  и   Сенате,  -  писал  он,   -  помощников  нет,  команды  военной недостает...   помочь   мне   некому».(2) Еще   сильнее  сказалась   слабость администрации во время известного пугачевского бунта 1773  --  1774 гг. По случаю турецкой войны у правительства было  мало войск, а  администрация  не могла ни вовремя сдержать  крестьянские  волнения, ни принять должные  меры, чтобы обезопасить не только общество, но и самих себя от всяких случайностей и опасностей. При таких условиях  Пугачев под именем Петра III овладел громадными пространствами от Оренбурга до Казани, и борьба с ним обратилась в упорную войну. Только после ряда битв Пугачев был пойман и казнен в 1774 г.  Шайки его рассеялись,  но  волнение  утихало не  сразу,  и Екатерина выработала   свои   учреждения   о   губерниях , как уже и указывалось выше,  под   свежим   впечатлением необыкновенного погрома.

            Она стремилась увеличить   силы администрации,  разграничить  ведомства и привлечь к   участию в  управлении  земские  элементы.  В этом  ее  стремления  напоминают стремления Петра  Великого, но  формы екатерининской  администрации далеко разошлись с формами петровского времени, да и основания их были мало, в сущности, сходны. Учреждения Екатерины, прежде всего, были гораздо сложнее учреждений Петра.

            В каждом губернском городе  были установлены: 1) Губернское правление  - главное  губернское  учреждение   с  губернатором   во   главе.   Оно  имело административный  характер, являлось ревизором всего  управления, представляло собой  правительственную власть в губернии. 2) Палаты уголовная и гражданская  - высшие органы суда  в губернии. 3)  Палата  казенная - орган финансового  управления. Все  эти учреждения  имели  коллегиальный  характер  (губернское правление  -  лишь  по форме, ибо  вся  власть  принадлежала  губернатору) и  бюрократический  состав и  ведали все сословия губернии.  Также  в губернском городе  были: 4)  Верхний земский суд  - судебное место для дворянских  тяжб и для суда  над  дворянами. 5) Губернский магистрат - судебное  место для  лиц городского  сословия  по искам  и тяжбам  на  них. 6)  Верхняя  расправа  - судебное место для однодворцев  и государственных  крестьян. Эти  суды  имели коллегиальный  характер,  состояли  из  председателей  -  коронных  судей  и заседателей  -   выборных   того   сословия,  делами  которого   занималось  учреждение.  По  кругу дел и   по составу эти  учреждения  были,  стало быть, сословными, но  действовали  под руководством  коронных чиновников.

       Также, в губернском городе были: 7) Совестный  суд -  для полюбовного решения  тяжб  и для суда над невменяемыми преступниками и непреднамеренными  преступлениями и 8) Приказ общественного  призрения - для устройства школ, богаделен, приютов и  т.  п.  В  обоих  этих  местах  председательствовали коронные  чиновники, заседали  представители  всех сословий и ведались лица всех сословий. Так, не будучи сословными, эти  учреждения не были и бюрократическими.

       В каждом уездном  городе находились: 1) Нижний земский суд  - ведавший уездную     полицию    и    администрацию,    состоявший    из    исправника (капитана-исправника) и  заседателей; и  тот,  и другие избирались из дворян уезда.  Исправник  считался начальником  уезда и  был исполнительным органом губернского  управления.  2) Уездный суд - для  дворян, подчиненный Верхнему земскому  суду.  3)  Городской  магистрат  -  судебное место  для  горожан, подчиненное губернскому магистрату (городская полиция была вверена  коронному чиновнику - городничему). 4)  Нижняя  расправа  - суд для  государственных крестьян, подчиненный  верхней расправе. Все эти учреждения по своему составу были  коллегиальными  и сословными  местами  (из  лиц  того  сословия,  дела которого ведали); только  председатель  нижней  расправы  был  назначаем от правительства.

       Кроме перечисленных учреждений  следует  заметить еще два: для попечения  о  вдовах  и  детях  дворян была  установлена  Дворянская Опека (при  каждом Верхнем земском суде), а  для призрения вдов и сирот  горожан - сиротский суд (при  каждом городовом  магистрате). И в том, и в другом  учреждении членами  были  сословные  представители.   В   Дворянской  Опеке  председательствовал  предводитель дворянства  (они стали  существовать со  времени  Екатерининской комиссии), а в сиротском суде - городской голова.

       Такова  была система  местных  учреждений Екатерины  II. Мы  видим,  что  вместо довольно простых  форм прежнего  времени  теперь  раскинута в  каждой губернии   целая   сеть  учреждений   с  многочисленным  составом,   и   эта многочисленная   администрация  сосредоточена  в  меньших   административных округах.  При обилии новых учреждений замечаем, что они  стараются выдержать  модный в XVIII в. принцип разделения ведомств и властей: администрация в них  отделена  от  суда,  суд -  от финансового  управления.  Местные  общества получили на сословном  принципе широкое участие в делах местного управления: и дворянство, и  горожане,  и даже  люди  низших  классов  наполняли  своими представителями  большинство  новых учреждений. Местная  администрация приняла вид  земского  самоуправления,  действовавшего,  впрочем,  в  чувствительной зависимости  и под контролем немногих правительственных  лиц и бюрократических органов.  Екатерина  думала,  что  она  достигла своих целей: усилила состав администрации,  правильно распределила ведомства между органами управления и дала широкое  участие  земству  в новых учреждениях. Местное  управление вышло очень систематично  и  либерально.  Оно  отвечало  до  некоторой  степени  и отвлеченным  теориям Екатерины,  потому  что  отразило  на  себе  либеральные  учения  европейских  публицистов,  и  желаниям  сословий, потому  что  имело несомненную  связь  с  депутатскими  желаниями. О  самоуправлении говорили  в комиссии 1767--1768.

       Однако, будучи очень систематичны сами по себе, местные учреждения 1775 г. не привели в систему всего государственного управления. Они не затронули форм центрального управления,  но  имели на  него косвенное влияние.  Центр тяжести всего управления был перенесен в области, и в центре оставалась лишь обязанность руководства и общего наблюдения. Екатерина сознавала это. Но она не  тронула первоначально ничего в центральном управлении, а между тем перемены   в нем должны  были  произойти,   потому  что Петр   именно  на петербургские коллегии  возложил  главную тяжесть управления.  Перемены  и произошли скоро: за неимением дел, коллегии мало-помалу  стали уничтожаться.

       За  водворением  стройной  системы  в местном  управлении  следовало  падение прежней системы  в  управлении центральном. Оно... стало  требовать реформы и, пережив  окончательное расстройство при  императоре Павле, получило ее уже при  императоре Александре I (когда учреждены  были министерства).  

       3. Противоречия в  строе губернских  учреждений. 

     Легко заметить прежде всего необычайную сложность созданного Екатериной губернского правительственного механизма. Мы видим здесь прежде всего сильное влияние, какое оказали на эти учреждения идеи, распространявшиеся тогдашней политической литературой Запада, преимущественно идея разделения властей. Без строгого разделения властей - законодательной, исполнительной (административной) и судебной - тогдашний передовой публицист не мыслил правильного государственного устройства. Екатерина заплатила очень щедрую дань этой идее в своих губернских учреждениях.      

     Из  иного источника вытекло сложное  устройство сословных судебных инстанций. Правда, в "Наказе" повторена была идея Беккариа(1), что для правильного судопроизводства полезно установить и суд себе равных, чтобы тем ограничить давление, оказываемое на суд высшими сословиями - дворянством и духовенством; но созданные сословные судебные места при высказанной в "Наказе" идее равенства всех перед законом отзывались чем-то феодальным, средневековым разделением сословий. Пересматривая наказы дворянских депутатов в Комиссии 1767 г., легко заметить этот источник. Многие наказы выражали решительное желание сословия - устроиться в уездные сословные корпорации и принять деятельное участие в местном управлении и суде. Для выбора депутатов в Комиссию дворянство собиралось по уездам и выбирало уездных предводителей; теперь дворяне заявляли в Комиссии желание, чтобы оставлено было за сословием право выбирать этих уездных предводителей, собираться в известные сроки и контролировать ход местного управления. Некоторые наказы даже требовали, чтобы уездные управители - воеводы избирались местным дворянством. Порядок этого участия дворянства в управлении особенно точно определен был в наказе боровских дворян: наказ требовал, чтобы уездное дворянство собиралось на съезд каждые два года и выбирало от всего уезда кандидата, который бы действовал с помощью выборного комиссара от каждого стана, или дистрикта. Уездный ландрат производит суд и расправу над людьми всех состояний; становой, или дистриктный, комиссар помогает ему, производя предварительное следствие.