Государственное устройство Великобритании

Государственное устройство Великобритании

 
 
Соединенное Королевство – многонациональное государство. Создавалось оно постепенно: в 1543 Англия присоединила Уэльс, в 1707 – Шотландию, а в 1800 – Ирландию. После почти столетия бурных дебатов большая часть Ирландии в 1921 отделилась от Великобритании. 6 графств на севере страны остались в составе Великобритании, образовав Северную Ирландию. Долгое время Британия владела обширными заморскими территориями, однако после 1945 постепенно отказалась от своих прав на большую часть этих территорий, а к началу 1990-х под ее управлением осталось лишь 14 небольших владений. Самое и большое и важное из этих владений – Сянган (Гонконг) было передано под юрисдикцию Китая в 1997. Тем не менее в конце 20 в. Великобритания все еще оставалась центром добровольной ассоциации 50 бывших колоний и доминионов, известной как Британское Содружество наций. Официальной главой Содружества является монарх, который председательствует на проходящих за в полгода совещаниях глав правительств стран, входящих в Содружество.

Британский парламент  часто называют прародителем всех парламентов, хотя исландский альтинг, созданный  в 930 н.э., намного старше британского, сложившегося в течение 13–14 вв. Всеобщее избирательное право установилось в Британии постепенно и достаточно поздно в результате ряда законодательных  реформ начиная с 1832 и до 1928, когда  женщины и мужчины получили равные избирательные права. Писаной конституции в Британии традиционно не существует в том смысле, что ее основные правила не объединены в особом документе, однако она основана на статутах, юридических решениях, парламентских законах, традициях и обычаях. После вступления страны в Европейское экономическое сообщество в 1973 некоторые аспекты Европейской конституции были частично совмещены с «незаписанной» британской моделью конституции.

Британский парламент  принял ряд законодательных актов, включая Единый европейский акт 1987 и Акт (поправка) о европейских  сообществах в 1993, приводящий в соответствие английское и европейское право  и обеспечивающий более тесный экономический, финансовый и политический союз европейских  стран.

Верховенство законов  Европейского Союза (на которые Великобритания, как и все страны ЕС, имеет право  наложить вето) в отношении парламентских  статутов и полномочий было подтверждено в 1990 палатой лордов, верховным судом  Соединенного Королевства. Каждые четыре года в 87 избирательных округах (ранее 81) Соединенного Королевства происходят выборы в Европейский парламент, не имеющий законодательной власти.

Правительство Великобритании известно своими давними традициями секретности. Политики высшего звена  и государственные служащие хранят в тайне процессы принятия решений  под тем предлогом, что рассекречивание  официальных документов задевает общественные интересы. В Великобритании имеются  законы о государственной тайне, и одновременно отсутствуют уравновешивающие это положение законы общегосударственного уровня о свободе информации. Официальные  документы, доступные гражданам  по их просьбе в других демократических  странах, в Англии переводятся в  открытые фонды лишь спустя 30 лет  и могут скрываться от общественности еще 20 и более лет. При премьер-министре Джоне Мейджоре в начале 1990-х годов началось постепенное смягчение режима секретности.

Ключевым моментом британской конституции страны является верховная  власть «короны в парламенте»  – совместного правления монарха, палаты лордов и палаты общин, которые  все вместе составляют парламент. Этот орган обладает почти неограниченной дозволенной законом властью  над всеми вопросами, людьми и  территориями, находящимися в пределах его юрисдикции. Его решения могут  быть пересмотрены следующим парламентом, который может принять законы, которые будут отменять законы, принятые прежними составами парламента. Существенно важные изменения конституционного характера принимаются в порядке обычного законодательного процесса и не могут быть оспорены в британских судах. Ограничить верховенство решений парламента могут только два европейских юридических органа. Европейский суд следит за соблюдением положений договоров и законов Европейского Союза. Европейский суд по правам человека в Страсбурге (Франция) стоит на страже политических и гражданских прав, определенных в Европейской конвенции по правам человека (которую Соединенное Королевство подписало в 1993).

Порядок наследования престола определен Актом о престолонаследии (1701). Сыновья суверена наследуют  престол по старшинству; в случае отсутствия сыновей престол переходит  к старшей дочери. Правом на престол  обладают только протестанты. Нынешний суверен – королева Елизавета II, она вступила на престол в 1953. Монарх считается главой государства, верховным  главнокомандующим, главой администрации  и светским главой официальной церкви Англии. Монарх – важный символ национального  единства. Клятвы верности короне произносят министры, государственные служащие, полицейские и вооруженные силы; управление государством производится именем Ее Величества. С викторианских  времен монарх «царствует», но не правит, располагая всего двумя, обычно формальными, прерогативами: он имеет право роспуска парламента и назначения нового премьер-министра, или главы правительства. Сохранился ритуал консультативных встреч вечером  по вторникам между монархом и  премьером.

В Британии двухпалатный законодательный  орган; одна из палат – палата общин  избирается населением, а уникальная среди современных представительных демократий верхняя палата – палата лордов – формируется главным  образом на наследственной основе. Палата общин является центром политической жизни в Великобритании, а ее члены (члены парламента) составляют класс  ее политиков. Почти все министры избираются из их рядов, и по традиции премьер-министр и высшие члены  кабинета тоже должны быть членами  парламента. До 1911 обе палаты были формально  равны, хотя по традиции палата общин  считалась главной. В 1911 правительство  либералов Парламентским актом  закрепило верховенство палаты общин  и значительно урезало власть палаты лордов.

Палата общин избирается всеобщим голосованием граждан сроком на 5 лет, но может быть распущена  досрочно премьер-министром с согласия монарха. (Она может также продлить свое существование, как это случилось  во время Второй мировой войны.) За роспуском палаты следуют всеобщие выборы. Избирательное право имеют  лица обоего пола, достигшие 18-летнего  возраста, являющиеся подданными Соединенного Королевства, стран Содружества  или Ирландской Республики, зарегистрированные в избирательном округе и внесенные  в списки избирателей. Могут также  голосовать британские подданные, которые  постоянно проживают за границей менее 20 лет, и бездомные. Избиратели в Северной Ирландии должны прожить  в своем избирательном округе не менее трех месяцев, чтобы принимать  участие в голосовании. Имеющие  возможность голосовать члены королевской  семьи не пользуются этим правом, поскольку  на практике это могли бы счесть неконституционным. В целом право  голоса имеют более 44 миллионов человек.

Исключены из участия в  голосовании: члены палаты лордов, заключенные, содержащиеся в психиатрических  лечебницах, а также лица, уличенные  в нарушении процедуры голосования  и лишенные избирательного права  по суду на 5 лет.

Избранным в палату общин  могут быть лица, достигшие 21 года и  являющиеся подданными Соединенного Королевства, Ирландской Республики или страны Содружества. Согласно закону, не могут быть избранными в нижнюю палату парламента: члены палаты лордов, духовенство, душевнобольные, не восстановленные в правах банкроты и лица, осуждённые за определённые виды преступлений (включая заключенных, отбывающих наказание сроком более 1 года, и осужденных за государственную измену), лица, признанные виновными в нарушении избирательных процедур в течение последних 10 лет, некоторые категории лиц, занимающих оплачиваемые посты на государственной службе (включая государственных служащих, судей, военных или полицейских), члены законодательных органов любой страны, не входящей в Содружество.

Голосование является тайным и происходит в одномандатных  избирательных округах, образованных по территориальному принципу. В период парламентских выборов Великобритания поделена на 659 округов: 529 округов в  Англии, 72 – в Шотландии, 40 – в  Уэльсе и 18 – в Северной Ирландии. Каждый округ избирает одного члена  парламента. Для победы кандидату  требуется простое большинство  голосов. Система голосования обычно предоставляет дополнительные места  партии, получившей большинство голосов  на выборах, чтобы обеспечить ей явное  большинство в палате общин для претворения в жизнь своей программы. Партия, получившая наибольшее число мест в парламенте, формирует правительство. В конце 20 в. число депутатов в палате общин возросло с 651 члена (1991) до 659 членов (1997), каждый из которых представлял свой округ с числом избирателей от 23 000 до 99 000. Около 2/3 парламентариев имеют дополнительные доходы, кроме денежного пособия, получаемого от государства. Они довольно скромно обеспечены помещениями, больше половины парламентариев делят свои офисы с коллегами. Около 4/5 парламентариев имеют какую-либо профессиональную подготовку или опыт управленческой работы. Женщины в палате общин представлены очень слабо, а в правительстве их еще меньше.

Принцип верховенства парламента не соответствует реалиям политической власти в Британии. Когда монархия отошла от власти, лишь формально сохранив корону, исполнительные функции и  полномочия суверена, «королевские прерогативы», перешли не к парламенту, а к  королевским министрам – т.е. к премьер-министру и кабинету из примерно 20 главных министров. Премьер-министр  и кабинет входят в парламент  и являются его членами; это основа их политической легитимности и законодательных  полномочий. Но королевские прерогативы  предоставляют премьер-министру и  членам кабинета дискреционные полномочия по подписанию международных соглашений, объявлению войны, управлению силами безопасности, регулированию государственной  службы, осуществлению кадровых назначений без одобрения и иногда даже без  информирования парламента. Эти полномочия обладают гораздо большей силой  в Соединенном Королевстве, чем  в других современных демократических  странах, поскольку британская система  не предусматривает разделения на исполнительную и законодательную вести власти. Управление государством осуществляется из центра, который не сдерживается уравновешивающими его выборными  органами власти на региональном или  местном уровнях. Премьер-министр  и члены кабинета руководят сферой государственной службы и ее 18 или 20 министерствами (число их колеблется). Государственные чиновники подотчетны парламенту не непосредственно, а косвенно, через своих министров.

Члены кабинета определяют правительственную политику и ответственны за нее перед парламентом. Министры кабинета являются также политическими  главами основных государственных  департаментов. Им помогают команды  младших министров. Премьер-министр, хотя формально и считается первым среди равных ему по рангу коллег по кабинету, фактически располагает  большей частью его формальной власти. Не последнюю роль в этом распределении  власти играет тот факт, что премьер-министр  может приглашать или увольнять  членов кабинета. Премьеры председательствуют на заседаниях кабинета, они контролируют повестки дня, назначают и смещают  членов кабинета и около 80 младших  министров, не входящих в кабинет; они  определяют также состав и повестки дня от 25 до 30 постоянных и временных  комитетов, через которые проводится большая часть наиболее важных правительственных  решений. Они возглавляют партию большинства в палате общин и  в провинции и представляют Британию за рубежом. Премьер-министры также  обладают правом назначать чиновников на различные государственные должности, а также влияют на разного рода другие назначения и непосредственно контролируют систему привилегий и почетных званий (пэрства, рыцарства и т.п.). Расширению сферы полномочий премьера способствую и современные средства массовой информации, придающие особое значению личностному фактору власти.

В современной Британии имеется  еще один центр власти – административная элита, часто называемая «Уайтхоллом». Своим названием она обязана территории вокруг зданий парламента и резиденции премьер-министра на Даунинг-стрит, где расположены важнейшие правительственные учреждения, такие, как министерство финансов (казначейство) и министерство иностранных дел. В Британии высокопоставленные чиновники – постоянные заместители министров, которые непосредственно руководят деятельностью аппаратов министерств, и их высокопоставленные коллеги – не меняются со сменой правительства, а сохраняют свои посты независимо от того, какая партия приходит к власти. Этих администраторов часто называют «постоянным правительством», отличая от преходящего парада политических деятелей. Преемственность сохраняется благодаря тому, что британская государственная служба формально отделена от борьбы политических партий (хотя в обязанности аппарата входит осуществление принятого политического курса). Госслужащих набирают на открытой конкурсной основе, тем не менее многие из них оказываются выпускниками элитных частных школ Британии (неправильно называемых «общественными», public), а также Оксфордского и Кембриджского университетов. Большинство составляют мужчины. В обязанности государственных служащих входит множество функций – они консультируют министров по вопросам политики, занимаются составлением речей и проектов ответов на запросы членов парламента. По традиции они относятся с неизменным почтением к министрам, но за их почтительностью обычно скрывается сформировавшаяся политическая позиция. Казначейство традиционно – самое влиятельное министерство, но все министерства сохраняют высокую степень самостоятельности, и часто в правительстве ведутся жесточайшие сражения за принятие тех или иных политических решений.

При правительстве консерваторов  в 1980-е и 1990-е годы многие функции  государственных служащих были переданы независимым общественным агентствам (управлениям). Эти агентства подотчетны министрам, которые ставят перед  ними задачи, которые эти агентства  должны решать. К 1991 было создано 56 таких  агентств; предполагалось открыть еще 34. Наряду с общественными агентствами  существовало 369 невыборных организаций, находящихся на содержании правительства  и руководимых его назначенцами. Эти организации называют «кванго» (по начальным буквам – квази-автономные, негосударственные организации), и в 1992 на их долю приходилось 1/5 всех затрат на содержание аппарата. Общественные агентства и исполнительные организации управляют британской системой социальной защиты, здравоохранением, системой университетского и технического образованием, большей частью муниципального жилого фонда, вопросами развития городов, экономического развития и др. 
 
Единственным выборным правительственным ярусом ниже парламента и Уайтхолла, обладающим рычагами исполнительной власти, является сложная система местного управления. В начале 1990-х годов в Британии существовало 516 местных органов власти, выполнявших многообразные функции и полностью подчинявшихся центральному правительству, которое имеет право их ликвидации и реорганизации. В 1945 местные органы власти стали важной силой в программе создания «государства всеобщего благоденствия». Тридцать лет спустя национальное правительство стало искать пути контроля за расходами местных органов власти, а при консерваторах все больше ограничивать их права, передавать их функции частным лицам или объединять их с местными «кванго». Даже после этого в начале 1990-х годов затраты местных органов управления составляли почти четверть всех расходов на государственный аппарат.