Государственное управление в годы гражданской войны (1917-1920 гг.)

4.«Третий путь» в государственном строительстве и управлении

      В огне гражданской войны возник и  чисто человеческий протест против кровавой бойни. Средние слои города и деревни, выразителями интересов  которых были умеренные социалисти ческие партии меньшевиков и эсеров, выступили против двух диктатур («белых» и «красных»), как выражались, против «авантюристов обоих лагерей». В гражданской войне такие социалисты видели столкновение не двух социальных потоков — буржуазии и помещиков, с одной стороны, рабочих и беднейших крестьян — с другой, а трех: буржуазии и помещиков, во-первых, пролетариата, руководимого большевиками, во-вторых, и «демократии», к которой они относили трудовых крестьян, ремесленников, мелких торговцев и интеллигенцию, — в-третьих. Из такого понимания расстановки сил вытекала и задача, поставленная меньшевиками и эсерами, — вести одновременно борьбу на два фронта: и против большевиков, и против «золотопогонной буржуазно-помещичьей орды». Во имя осуществления «третьего пути» обещали вести политику эсеровские правительства, сформировавшиеся в 1918 г. в Сибири, на Дальнем Востоке и Севере, в Поволжье. Изучение организации власти и системы центрального и местного управления эсеровских правительств представляет профессиональный, научный и общественный интерес.

       Депутаты  эсеровского большинства Учредительного собрания считали его «хозяином  земли русской». После его роспуска ЦК эсеров начал переброску депутатов  в Сибирь, Поволжье и другие регионы  для организации власти. 8 июня 1918 г. такие депутаты собрались в Самаре, где сформировали правительство — Комитет членов Учредительного собрания (сокращено Комуч). Это правительство соединяло в себе все функции власти — законодательную, исполнительную, судебную и военную. Оно ставило цель: действовать от имени Учредительного собрания и подготовить его созыв. Правительство составилось в следующем виде: Е.Ф. Роговский — председатель и управляющий ведомством охраны; П.Г. Маслов — ведомство земледелия; В.И. Алмазов — продовольствие; В.Н. Филипповский — торговля и промышленность; И.М. Майский — отдел труда; Д.Ф. Раков — финансы; И. П. Нестеров — пути сообщения; П.Г. Белозеров — ведомство почт и телеграфов; Краснов — государственный контроль; В.А. Абрамов — государственные имущества; полковник Н.А. Галкин — военное ведомство; П.Д. Климушкин — ведомство иностранных дел; А.С. Былинский — юстиция; Е.Е. Лазарев — просвещение. Все министры были эсерами (за исключением беспартийных Галкина и Краснова, а также меньшевика Майского) [11].

      Самарский комуч посылал своих «наместников-комиссаров» на места, где формировались региональные органы эсеровской всероссийской власти. Таким посланцем на Кубани, например, являлся бывший городской голова Петрограда эсер Г. И. Шрейдер, возглавивший в Екатеринодаре Юго-Восточный комуч и издававший газету «Родная земля». В это эсеровское правительство входили как представители бывшего Временного правительства (И. В. Пешехонов, В. Н. Малянтович и др.), так и местные умеренные социалисты — эсеры A . M . Белоусов, М.Г. Бабин-Корень, М.Г. Бочарников (секретарь комитета), Н.Ф. Березов и другие, всего примерно 20 человек, в том числе представители «Союза возрождения», Кубанской краевой рады, посланцы от партий и различных общественных организаций. Формирование комитетов Учредительного собрания проходило и в других регионах с целью развертывания подготовки Всероссийского Учредительного собрания.

Самарский комуч декларировал «восстановление  демократических свобод», формально  установил 8-часовой рабочий день; разрешил созыв рабочих конференций  и крестьянских съездов, деятельность фабзавкомов и профсоюзов, 30 августа 1918 г. в Самаре был создан Совет рабочих депутатов. Комуч отменил декреты Советской власти, возвратил фабрики, заводы и банки бывшим владельцам, объявил свободу частной торговли, восстановил земства и городские думы и другие демократические учреждения, признавал необходимость уравнительного распределения земли.

       Предметом особой заботы комуча было формирование армии Учредительного собрания для  защиты «попранных прав народа». «Народная  армия» формировалась на принципе добровольного привлечения людей в войска, а затем на принципе мобилизации (срок службы 3 месяца, полное довольствие, жалованье — 15 рублей в месяц). За служащими, поступавшими в армию, сохранялись должности до окончания срока службы.

      Низшей  ступенью местного управления при комуче были: в деревнях — сход с функциями, предусмотренными прежним законом, с сельским старостой во главе, а  в городах — квартальные советы. Они разделялись на собственно квартальные (по участкам — кварталам), районные и центральный совет кварталов. Каждый квартальный совет избирался на общем собрании жителей данного квартала обоего пола, достигших 20-летнего возраста, большинством голосов, сроком на 1 год; районный и центральный советы кварталов избирались соответственно квартальными и районными советами (по два от каждого). Квартальные советы занимались жилищно-санитарными и продовольственными делами, ведали самоохраной и культурно-просветительными мероприятиями. Для осуществления этих функций они избирали из своей среды председателя, секретаря, казначея, имели канцелярию и разделялись на соответствующие секции. Центральному совету кварталов разрешалось ходатайствовать перед властью об издании обязательных постановлений и «о наложении взысканий на граждан за нарушение постановлений по самоохране».

       Однако  на государственное строительство  налагала отпечаток обострившаяся  гражданская война. Сам комуч  вынужден был расширять карательные  функции своих ведомств, принять  участие в вооруженной борьбе. В сентябре 1918 г. «народная армия» потерпела ряд поражений от Красной Армии. 7 октября 1918 г. Самара была занята советскими войсками. Комуч бежал в Уфу, где еще 23 сентября уступил власть Уфимской директории. Совет управляющих ведомствами перешел на положение Областного Уфимского правительства. Комитет был переименован в Съезд членов Учредительного собрания. В декабре 1918 г. часть его членов была расстреляна в Омске белогвардейцами. Тогда же «съезд» и «совет» были окончательно упразднены.

      2 августа 1918 г. в Архангельске  было сформировано «социалистическое» правительство — «Верховное управление Северной области» под председательством народного социалиста Н.В. Чайковского. Правительство отменило декреты Советской власти, ликвидировало советские учреждения, приступило к денационализации промышленности, торговли, флота, домовладений и банков, восстановило частную торговлю, пригласило союзников и начало формирование «славянско-британского легиона». Было арестовано 6 сентября белогвардейцами, но освобождено американцами. 28 сентября Н.В. Чайковский в контакте с американским дипломатом Д. Фрэнсисом сформировал «Временное правительство Северной области». Однако социалистические элементы были оттеснены от руководства правительством. С января 1919 г. главную роль в нем играл генерал Е.К. Миллер. 20 апреля 1918 г. правительство признало верховную власть Колчака.

       Временное Сибирское правительство возникло 27 января 1918 г. в Томске в основном из эсеров. Его председателем стал эсер П.Я. Дербер, который одновременно являлся министром земледелия. В декларации правительство объявило о борьбе с Советской властью, но сохраняло Советы как «классовые организации», на которые должно опираться Учредительное собрание, «об автономии Сибири» и непризнании Декрета о земле и др. В марте 1918 г. оно находилось в Харбине, вело переговоры с Колчаком, а 29 июня переехало во Владивосток, который был занят белочехами, в мае 1918 г. самораспустилось. Уполномоченные Сибирского правительства в Томске 23 июня 1918 г. создали новое образование — Западно-Сибирский комиссариат (председатель и министр иностранных дел эсер П. В. Вологодский). Правительство пыталось вести преобразования в духе «демократической контрреволюции», но на деле подготовило приход колчаковской диктатуры. Оно было свергнуто Колчаком 18 ноября 1918 г. Власть перешла к белогвардейскому Омскому правительству. 
 

5.Государственное  управление по-большевистски

       С июля 1918 г. в Советской республике установилась однопартийная система. Когда оппозиционная большевикам  партия левых социалистов-революционеров 6—7 июля 1918 г. предприняла попытку государственного переворота, решением V Всероссийского съезда Советов она была исключена из состава Советов. Так прекратила свое существование антибольшевистская оппозиция в Советах. А между тем существование такой оппозиции способствовало усилению политической и экономической активности самой правящей партии, помогало выработке наиболее эффективных управленческих решений, позволяло отобрать среди них лучшие, оптимальные.

       Однопартийность таила в себе огромную опасность. Партия большевиков получила неограниченное влияние в государственных и общественных структурах, она перестала быть контролируемой со стороны оппозиции. Отсутствие оппозиции у большевиков сама РКП(б) стремилась компенсировать развертыванием внутрипартийной демократии. Ежегодно проходили партийные съезды и конференции. За всю гражданскую войну состоялось 400 заседаний ЦК (из них 59 пленумов, 95 — политбюро, 222 — оргбюро, 19 объединенных заседаний двух последующих органов). Выборы ЦК осуществлялись на альтернативной основе: на 19 мест выдвигалось 60—65 кандидатур. Проходило свободное обсуждение баллотирующихся. Без обсуждения правящей партией не решалась ни одна управленческая проблема.

      В 1918—1920 гг. состоялось 6 общероссийских съездов Советов рабочих, крестьянских, солдатских и казачьих депутатов, где с отчетами выступали руководители государства . Всероссийские съезды Советов (а также областные, губернские, уездные и волостные) как органы государственной власти сыграли большую роль в управлении страной. Они обосновывали стратегию государственного управления, его приемы и методы, формировали управленческое сознание и волю населения, осуществляли передачу необходимой информации на места. Народная власть обретала авторитет.

      Вождь большевиков В.И. Ленин призвал  превратить Советскую республику в единый военный лагерь, свести коллегиальность «к самому краткому обсуждению только самых важных вопросов в наименее широкой коллегии, а практическое распоряжение учреждением, предприятием, делом, задачей должно быть поручено одному товарищу, известному своей твердостью, решительностью, умением вести практическое дело, пользующемуся наибольшим доверием».

        Председатель СНК  РСФСР призвал не создавать новые  государственные учреждения, а вести  работу помощи войне «через существующие уже военные учреждения, путем их исправления, укрепления, расширения, поддержки». Он подчеркивал, что «безответственность, прикрываемая ссылками на коллегиальность, есть самое опасное зло, которое грозит всем, не имеющим большого опыта в деловой коллегиальной работе, и которое в военном деле сплошь и рядом ведет неизбежно к катастрофе, хаосу, панике, многовластию, поражению» .

       Важным  звеном в государственной системе  являлась армия. В июле 1918 г. на V Всероссийском  съезде был законодательно оформлен переход ко всеобщей воинской повинности. Численность армии возросла с 360 тыс. человек в июле 1918 г., до 800 тыс. в ноябре того же года, а затем до 1,5 млн. в мае 1919 г. и до 5,5 млн. в конце 1920 г.

       На  основании Постановления ВЦИК от 2 сентября 1918 г. был создан Революционный военный совет Республики (РВСР) — орган, осуществлявший в годы гражданской войны непосредственное руководство армией и флотом, а также всеми учреждениями военного и морского ведомств. Положение о РВСР, утвержденное ВЦИК 30 сентября 1918 г., обязывало советские учреждения, организации и граждан рассматривать и удовлетворять требования РВСР в первую очередь. Председателем являлся народный комиссар по военным и морским делам (утверждался ВЦИК), члены назначались СНК. За годы деятельности РВСР с 6 сентября 1918 г. по 28 августа 1923 г. в нем участвовало на разных этапах гражданской войны 23 человека. Бессменным председателем являлся Л.Д. Троцкий [20]. В ноябре 1918 г. был образован полевой штаб, осуществлявший непосредственное руководство военными действиями. 30 ноября 1918 г. ВЦИК учредил верховный орган управления — Совет рабочей и крестьянской обороны под председательством В.И. Ленина, что завершило меры по организации руководства Красной Армией. Новый орган власти и управления был призван установить твердый режим во всех отраслях народного хозяйства и координировать работу ведомств.

      Гражданская война отрезала от Советской республики ряд экономических районов страны: Украину, Сибирь, Урал, Кавказ. Эти районы давали 90% добываемого в стране каменного угля, почти всю нефть, 85% железной руды, 70% стали, 70% сахара. В руках Советской власти оставался только центральный район. Поэтому главной задачей в этих условиях было мобилизовать все оставшиеся ресурсы на нужды Обороны. В кратчайшие сроки большевики создали систему особых, чрезвычайных мер антикризисного управления экономикой, назвав их военным коммунизмом.

      Сущность  военного коммунизма в том, что государство  концентрировало в своих руках  материальные, трудовые и людские  ресурсы для наиболее целесообразного использования их в интересах обороны. На основании декрета от 26 июня 1918 г. было национализировано 2500 предприятий (с 1 октября 1919 г.). Они управлялись на основании строгой централизации. Высшим органом управления промышленностью оставался ВСНХ; его структура имела в этот период ярко выраженный военный характер (имелись отделы снабжения и нормирования, финансово-экономический, производственные отделы — горный, металла, текстильный и др.). Оперативное повседневное руководство предприятиями каждой отдельной отрасли было сосредоточено в так называемых главных комитетах — главках (Главнефть, Главсоль и др.). До конца 1913 г. было создано 42 главка. Между главком и предприятием в ряде отраслей стояло еще одно звено — трест, управлявший несколькими предприятиями. Такая система централизованного управления получила название «главкизма».