Федеративная модель государственного управления после образования СССР

     В период подготовки проекта Конституции  СССР шли оживленные споры, борьба мнений, ожесточенная борьба с предложениями, носящими характер великодержавного шовинизма  и местного национализма. Вновь вносились  предложения, которые были отвергнуты в процессе создания СССР. Активно  участвовала в разработке проекта  Конституции СССР правящая Коммунистическая партия. Вопросы проекта Конституции  СССР были предметом обсуждения февральского (1923 г.) Пленума ЦК РКП(б), который избрал комиссию по подготовке Конституции. Важное значение для разработки Конституции СССР имел XII съезд РКП(б),проходивший 17-25 апреля 1923 г. Съезд высказался за то, чтобы высшие органы Союза ССР были построены таким образом, чтобы они отражали не только общие нужды и потребности всех национальностей Союза, но и специфические нужды и потребности отдельных национальностей. Поэтому съезд отметил необходимость создания в системе высших органов СССР специального органа представительства национальностей на началах равенства. 
Съезд подчеркнул, что при построении центральных органов Союза необходимо обеспечить равенство прав и обязанностей республик, обеспечить реальное участие в них представителей республик. После XII съезда Коммунистической партии разработка проекта Конституции вступила в завершающую стадию. Вскоре 
ЦИК СССР сформировал расширенную Конституционную комиссию в составе 25 человек, включая представителей ЦИК всех союзных республик. Эту комиссию возглавил М.И. Калинин.

      Конституционной комиссией были учтены все замечания  и поправки, присланные из республик. Важное значение в выявлении и согласовании мнений представителей республик имело проведенное 9-12 июня 1923 г. совещание с ответственными работниками национальных республик и областей. Совещание высказалось за создания второй палаты ЦИК СССР из представителей союзных и автономных республик, утверждаемой съездом Советов СССР. Совещание дало и название двум будущим палатам ЦИК СССР – Союзный Совет и Совет 
Национальностей. Совещание высказалось за равенство палат, сохранение за каждой из них права законодательной инициативы. Отмечалось необходимость создания одного Президиума ЦИК СССР, избираемого обеими палатами ЦИК, с обеспечением представительства национальностей.

     При создании Союза ССР и конституционном  оформлении нового государственного устройства одним из острейших, ставший предметом  споров и борьбы центра и республик, явился вопрос о соотношении компетенции  Федерации и ее субъектов.

     В Конституции СССР 1924 года важнейшие  полномочия были зафиксированы именно на союзном уровне. Согласно главе 1 ст. 1 «ведению Союза Советских Социалистических Республик, в лице его верховных  органов, подлежат:

     а) представительство Союза в международных  сношениях, ведение всех дипломатических  сношений, заключение политических и  иных договоров с другими государствами;

     б) изменение внешних границ Союза, а также урегулирование вопросов об изменении границ между союзными республиками;

     в) заключение договоров о приеме в  состав Союза новых республик;

     г) объявление войны и заключение мира;

     д) заключение внешних и внутренних займов Союза Советских Социалистических Республик и разрешение внешних и внутренних займов союзных республик;

     е) ратификация международных договоров;

     ж) руководство внешней торговлей  и установление системы внутренней торговли;

     з) установление основ и общего плана всего народного хозяйства Союза, определение отраслей промышленности и отдельных промышленных предприятий, имеющих общесоюзное значение, заключение концессионных договоров, как общесоюзных, так и от имени союзных республик;

     и) руководство транспортным и почтово-телеграфным  делом;

     к) организация и руководство Вооруженными Силами Союза Советских Социалистических Республик;

     л) утверждение единого Государственного бюджета Союза Советских Социалистических Республик, в состав которого входят бюджеты союзных республик; установление общесоюзных налогов и доходов, а также отчислений от них и  надбавок к ним, поступающих на образование  бюджетов союзных республик; разрешение дополнительных налогов и сборов на образование бюджетов союзных  республик;

     м) установление единой денежной и кредитной  системы;

     н) установление общих начал землеустройства и землепользования, а равно пользования недрами, лесами и водами по всей территории Союза Советских Социалистических Республик;

     о) общесоюзное законодательство о  межреспубликанских переселениях и  установление переселенческого фонда;

     п) установление основ судоустройства и судопроизводства, а также гражданского и уголовного законодательства Союза;

     р) установление основных законов о труде;

     с) установление общих начал в области  народного просвещения;

     т) установление общих мер в области  охраны народного здравия;

     у) установление системы мер и весов;

     ф) организация общесоюзной статистики;

     х) основное законодательство в области союзного гражданства в отношении прав иностранцев;

     ц) право амнистии, распространяемое на всю территорию Союза;

     ч) отмена нарушающих настоящую Конституцию  постановлений съездов Советов  и центральных исполнительных комитетов  союзных республик;

     ш) разрешение спорных вопросов, возникающих между союзными республиками».

     Конституция СССР 1924г. не определяла компетенции  союзных республик. В краткой  главе второй – об их суверенных правах и союзном гражданстве (его  установление – также одно из новшеств Конституции) – признавалось наличие  суверенитета у союзной республики, который «ограничен лишь в пределах, указанных в настоящей Конституции, и лишь по предметам, отнесенным к  компетенции Союза» (ст. 3). Вне этих пределов, гласила Конституция, «каждая  союзная республика осуществляет государственную  власть самостоятельно, СССР охраняет суверенные права республик» (ст. 3). За каждой из союзных республик сохранялось  право свободного выхода из Союза (ст. 4), причем для изменения, ограничения  или отмены статьи, закреплявшей это  положение, требовалось согласие всех республик, входивших в СССР. Республики имели свои конституции, в которые надлежало вносить изменения в соответствии с союзной Конституцией (ст. 5). Территория республик не могла быть изменена без их согласия (ст. 6). Для граждан республик устанавливалось единое союзное гражданство (ст. 7).

     В девятой главе – «О союзных  республиках» – Конституция СССР 1924 года фиксировала уже сложившуюся  в них систему органов власти.

     При этом состав СНК республик определялся  исчерпывающим образом, что не оставляло  республикам никакой свободы  маневрирования и жестко соответствовало разделению компетенции между СССР и его субъектами.

     Согласно  ст. 67-68 Конституции «Центральные исполнительные комитеты союзных республик образуют свои исполнительные органы — советы народных комиссаров в составе:

     Председателя  Совета Народных Комиссаров;

     заместителей  Председателя;

     председателя  Высшего Совета Народного Хозяйства;

     народного комиссара земледелия;

     народного комиссара финансов;

     народного комиссара продовольствия;

     народного комиссара труда;

     народного комиссара внутренних дел;

     народного комиссара юстиции;

     народного комиссара рабоче-крестьянской инспекции;

     народного комиссара просвещения;

     народного комиссара здравоохранения;

     народного комиссара социального обеспечения,

     а также с правом совещательного или  решающего голоса по решению центральных  исполнительных комитетов союзных  республик, уполномоченных народных комиссаров Союза Советских Социалистических Республик по иностранным делам, по военным и морским делам, внешней  торговли, путей сообщения, почт и  телеграфов.

     Высший  Совет Народного Хозяйства и  народные комиссариаты продовольствия, финансов, труда, рабоче-крестьянской инспекции союзных республик, подчиняясь центральным исполнительным комитетам  и советам народных комиссаров союзных  республик, осуществляют в своей  деятельности директивы соответственных  народных комиссариатов Союза Советских  Социалистических Республик».

     Основной  Закон 1924г. имел конкретную цель – отразить природу и структуру СССР. Это  прямо сказалось на содержании Конституции. Она исходила из существовавшего  в республиках (а, следовательно, и  в целом по стране) социально-экономического положения, статуса граждан. Но сама Конституция СССР 1924г. данных вопросов не касалась. Они нашли отражение  в конституциях союзных республик, новые редакции или тексты которых  были утверждены в период 1925-1931 гг. Конечно, на содержании этих конституций в  существенной степени отразился  факт вхождения республик в состав Союза ССР.

  31 января 1924 г. II съезд Советов СССР  единогласно утвердил Конституцию СССР. Первая Конституция СССР вошла в историю как Конституция СССР 1924 г. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

     4 Содержание Конституции СССР 1924 года 

     Конституция СССР 1924 г. состояла из двух разделов: Декларация об образовании СССР и Договора об образовании СССР.

     Декларация  об образовании СССР содержала изложение  сугубо политических, а не юридических  аспектов образования СССР. В ней, в частности, подчеркивалось, что  в то время как "в лагере капитализма  — национальная вражда и неравенство, колониальное рабство и шовинизм, национальное угнетение и погромы, империалистические зверства и войны", "в лагере социализма — взаимное доверие и мир, национальная свобода  и равенство, мирное сожительство и  братское сотрудничество народов". Все это объясняло, с точки  зрения авторов Конституции, необходимость  и неизбежность создания и расширения Союза ССР.

     Договор состоял из 11 глав. В первой определялись предметы ведения верховных органов  власти СССР.

     Вторая  определяла суверенные права союзных  республик. Отмечалось, что суверенитет  республик ограничен лишь в пределах, указанных в главе первой (а она фактически охватывала руководство всеми сторонами жизни и деятельности). К числу прав республик относилось право на выход из Союза и невозможность без согласия самой республики изменить ее границы. Для всех республик устанавливалось единое гражданство Союза ССР.

     Третья  глава раскрывала порядок формирования и властные функции съезда Советов СССР. Фактически они оставались теми же, что и в Конституции 1918 г.

     Глава четвертая определяла полномочия Центрального Исполнительного Комитета СССР. Он состоял из двух палат — Союзного Совета и Совета 
Национальностей. Союзный Совет формировался съездом из представителей союзных республик (пропорционально населению каждой из них) общим составом всей палаты 414 членов. Совет Национальностей образовывался из представителей союзных и автономных республик (по 5 человек от каждой), а также автономных областей (по 1 от каждой). Сессии ЦИК должны были проводиться 3 раза в год. В период между сессиями высшим органом власти являлся Президиум ЦИК из 21 человека. Совместное заседание палат было предусмотрено при образовании ЦИК и СНК (путем раздельного голосования). 
ЦИК избрал четырех председателей по числу союзных республик.

     Пятая глава определяла полномочия Президиума ЦИК, объявленного "высшим законодательным, исполнительным и распорядительным органом власти" СССР. Он имел право  отменять или приостанавливать решения  правительства и всех других органов  власти в стране, издавать любые  собственные решения и указания.