Порядок формирования палат Федерального Собрания

       Порядок формироования палат Федерального Собрания.

                                                          2.

       Порядок формирования палат Федерального Собрания является одной из самых животрепещущих тем в политической жизни России.

              Мировая практика парламентаризма знает различные способы формирования верхних палат, различающиеся в зависимости от национальных и исторических традиций, особенностей их места в системе высших органов государственной власти и формы государственно-территориального устройства. Если депутаты нижних палат парламента практически повсеместно избираются на основе прямого избирательного права, то порядок формирования верхних палат различен.

                                                                 2.1

                 При выборе порядка формирования верхней палаты определяющее значение имеют следующие факторы: необходимость обеспечения баланса полномочий между различными ветвями власти, порядок взаимоотношений между центром и регионами. Немалую роль играют и конъюнктурные факторы политического характера, определяющие выбор соответствующей модели на этапе принятия решений, облекаемых в правовую форму.

                    Как известно, Конституция Российской  Федерации не определяет порядка  представительства субъектов Российской Федерации в Совете Федерации, ограничиваясь лишь указанием на основание такого представительства (от законодательного и исполнительного органов государственной власти субъектов Российской Федерации) и определением количественной квоты представительства (по одному представителю от каждого из указанных органов). В основу такой конституционной модели устройства верхней палаты положен принцип равноправия законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации вне зависимости от конституционно-правового статуса, территории и численности населения.

                   Вместе с тем отсутствие в Основном законе более детальных указаний относительно процедуры формирования Совета Федерации обусловило регулирование данного вопроса на уровне федерального закона, необходимость которого предусмотрена статьей 96 Конституции Российской Федерации. Это обстоятельство имело существенные политические последствия:

1. Порядок представительства субъектов Российской Федерации не яв 
   ляется жестко закрепленным и может быть изменен решением федераль 
   ного законодателя без изменения Конституции. Подобная ситуация делает 
   его удобной мишенью при рассмотрении любых проектов модернизации 
   правового каркаса российской власти. Не случайно он дважды претерпе 
   вал изменения и оба раза — накануне либо непосредственно по окончании 
   президентских выборов.
2. Сочетание региональной компоненты в деятельности Совета Феде 
   рации и потенциальной многовариантности порядка его формирования 
   нередко ставит последний в зависимость от политической конъюнктуры и 
   изменения соотношения ресурсов по оси «центр — регионы». В этом плане 
   он обычно рассматривается как важнейшая составляющая совершенство 
   вания системы федеративных отношений.
3. Совет Федерации, непосредственно не участвуя в принятии законов, 
   имеет ограниченные возможности по определению порядка собственного 
   формирования — в основном через согласительные комиссии. Поэтому 
   действующий состав верхней палаты не может отстоять статус-кво в слу 
   чае, если позиции главы государства и большинства депутатов Государ 
   ственной Думы по вопросам изменения порядка ее формирования совпа 
   дают.

       Справедливость  вышесказанного подтверждается практикой  реформирования организации деятельности Совета Федерации, основой которого трижды являлось радикальное изменение порядка его формирования. Собственно говоря, данный порядок начал претерпевать изменения еще до того, как палата была впервые сформирована и приступила к работе. Изначально Указом Президента Российской Федерации от 21 сентября 1993 года № 1400( О роспуске съезда народных депутатов и формирования системы федеральных органов власти на переходный период) предусматривалось, что «Совет Федерации является одной из палат Федерального Собрания и действует в составе председателей законодательных (представительных) органов власти и руководителей исполнительной власти (президентов республик) каждого субъекта Российской Федерации». Тем же указом Совет Федерации был наделен функциями палаты Федерального Собрания со всеми полномочиями, предусмотренными Положением о федеральных органах власти (правда, тут же была сделана оговорка, что осуществление указанных полномочий Совет Федерации начинает после проведения выборов в Государственную Думу). Таким образом, палата, формируемая по должностному принципу, де-юре оказалась как бы созданной, более того, на 9 октября 1993 года в г. Санкт-Петербурге было намечено проведение ее первого заседания.

            Однако спустя три недели Указом Президента Российской Федерации от 11 октября 1993 года порядок формирования Совета Федерации был радикальным образом изменен. Согласно новой редакции, в Совет Федерации избирались по два депутата от каждого субъекта Российской Федерации. Этим же указом выборы в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации были назначены на 12 декабря 1993 года. Одновременно было утверждено Положение о выборах депутатов Совета Федерации в 1993 году, согласно которому депутаты Совета Федерации избирались на основе мажоритарной системы по двухмандатным избирательным округам, образуемым в рамках административных границ субъектов Российской Федерации.

             Чтобы понять причины, побудившие Президента Российской Федерации Б. Ельцина изменить свое первоначальное решение, необходимо в полной мере осознать драматизм и политический накал тех трех недель, в течение которых ожесточенное противостояние Съезда народных депутатов и главы государства осуществлялось по нарастающей и завершилось трагическими событиями 3—4 октября.

               На этапе обсуждения проекта Основного закона (Конституции) Российской Федерации вопрос о порядке формирования Совета Федерации стал одним из наиболее острых и дискуссионных вопросов. В окончательной редакции проекта Конституции, прошедшей согласование с главой государства, было предусмотрено, что в Совет Федерации входят по два представителя от субъекта Российской Федерации, по одному — от законодательного и исполнительного органов власти (по свидетельству разработчиков, в окончательном виде норма была вписана в Конституцию Российской Федерации непосредственно рукой Б.Ельцина). Одновременно разделе «Заключительные и переходные положения» Конституции было зафиксировано, что депутаты Совета Федерации первого созыва избраны сроком на два года и должны осуществлять свои полномочия на непостоянной основе. Последствием «высочайшей правки» данной нормы стала многовариантность ее прочтения, что обусловило расхождение мнений специалистов о допустимых механизмах представительства в палате в рамках действующей конституционной модели.

             Принятие Федерального закона «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации», в соответствии с которым в его состав вошли по должности руководители законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти, привело к существенному обновлению состава палаты. Свои пол номочия прекратили около 40 % депутатов Совета Федерации, оставшиеся же прошли процедуру признания полномочий в соответствии с занимаемыми должностями. В январе 1996 года впервые начал свою работу Совет Федерации нового созыва.

            Согласно положениям принятого в 1995 году Закона о порядке формирования Совета Федерации, право на членство в Совете Федерации приобреталось непосредственно после вступления в должность главы исполнительной власти или председателя легислатуры и утрачивалось по ее оставлении. Однако в действительности наблюдалась значительная асин-хронность, связанная с тем, что полномочия нового члена Совета Федерации приобретались в полном объеме с момента признания их постановлением палаты.

       Предпринятая  в 2000 году реформа Совета Федерации привела к отказу от прежнего порядка его формирования по должностному принципу (сложности и политический накал дискуссий, которыми сопровождалось принятие Федерального закона «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации», достаточно подробно описаны в иных разделах работы). В итоге была утверждена принципиально новая схема формирования палаты, по которой членами Совета Федерации на постоянной основе являются представители от органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Члены Совета Федерации осуществляют свои функции в течение срока полномочий органа, который они представляют, а при формировании законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации путем ротации — в период срока полномочий однократно избранных депутатов этого органа.

       Таким образом, в рамках данного Закона равенство статуса членов Совета Федерации сочетается с различным  порядком наделения их пол- 

       номочиями в зависимости от того, какой орган государственной власти

  субъекта  Российской Федерации — законодательный  или исполнительный — они представляют в палате. Члены Совета Федерации — представители законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации наделяются полномочиями в результате косвенных выборов депутатским корпусом, представители же от исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации замещают свою должность в порядке назначения, хотя и законодательные собрания могут отклонить их кандидатуру.

     По закону кандидатуры для избрания представителя в Совете Федерации от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации вносятся на рассмотрение этого органа его председателем. В двухпалатном законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации кандидатуры вносятся поочередно председателями палат.

       В целях обеспечения возможности альтернативного выбора Закон предусматривает, что группа депутатов численностью не менее одной трети от общего числа депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации вправе внести на его рассмотрение альтернативные кандидатуры.

        Поскольку Федеральный закон «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» не регламентирует значительной части вопросов, определяющих порядок избрания членов Совета Федерации, законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации самостоятельно восполняли имеющиеся правовые пробелы посредством внесения соответствующих положений в регламенты законодательных собраний. Кроме того, в ряде субъектов Российской Федерации законодатель пошел по пути принятия собственных нормативных актов в виде законов о порядке избрания члена Совета Федерации. В данных документах определяется не только порядок избрания, но также основания и процедура досрочного прекращения полномочий члена верхней палаты, а в ряде случаев — порядок их взаимодействия с делегировавшими их органами государственной власти.

      В зависимости от субъекта Российской Федерации существенным образом различается объем требований, предъявляемых к кандидатам на должность члена Совета Федерации при подаче документов.

         Порядок обсуждения кандидатур на заседаниях законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации в целом однотипен, различаясь лишь особенностями процедурного плана. Так, в одних субъектах Российской Федерации (г.Санкт-Петербург) вопрос об избрании может быть рассмотрен легислатурой в отсутствие кандидата, в других же его присутствие строго обязательно.

            По федеральному законодательству обязательным требованием является тайный характер голосования, однако его форма может быть различной: голосование может проводиться бюллетенями для тайного голосования, специальными карточками для тайного голосования в электронной системе и т.д.

          Поскольку Федеральный закон  не определяет, во сколько туров  может проводиться голосование по избранию кандидатов, субъекты Российской Федерации по-разному подошли к решению этого вопроса. В ряде субъктов Российской Федерации голосование проводится в один тур; в случае, если ни один из кандидатов не наберет простого большинства голосов, проводится повторное голосование  новым выдвижением кандидатов. В легислатурах других субъектов  Российской Федерации в аналогичных случаях может проводится второй тур голосования по двум кандидатурам, получившим наибольшее количество голосов депутатов. . В Законодательном Собрании Санкт-Петербурга проведение второго тура имеет не факультативный, а обязательный характер: в первом туре депутаты тайным рейтинговым голосованием (ключами) выбирают двух кандидатов, фамилии которых включаются в бюллетени для тайного голосования.