Ландшафтное и территориальное планирование

Территориальное планирование необходимо тогда, когда для пространственной организации каких-либо сложных процессов (использования территорий) оно в результате может предложить лучшую модель, чем та, которая может быть реализована без планирования. 

В Национальной стратегии устойчивого социально-экономического развития Республики Беларусь на период до 2020 года территориальное планирование определяется как важнейший инструмент реализации целей устойчивого развития, так как объединяет в одно целое социальную, экономическую и экологическую политики, интегрирует отдельные отраслевые усилия на достижение экономической эффективности, социальной справедливости и экологической безопасности территории.

Основная роль государства в планировании развития территорий на современном этапе должна сводиться к созданию необходимых условий для эффективной конкурентоспособной социально-экономической деятельности, к защите и охране природной среды, к реализации социальной справедливости, а также поддержке местных инициатив. 
Общим объектом территориального планирования является среда обитания, включая природную и культурную составляющие. 
На практике, границы объектов территориального планирования увязываются с границами административно-территориальных единиц. В Республике Беларусь, в разрезе административно-территориального устройства на национальном уровне объектом территориального планирования является страна в целом. На региональном уровне объектом территориального планирования является область, группа административных районов. На местном уровне объектом территориального планирования является административный район, поселение, иная территориальная единица [6, с.108]. 

К основным субъектам территориального планирования в Республике Беларусь относятся органы государственного управления соответствующего административно-территориального уровня. Например, на национальном уровне к ним относятся Президент Республики Беларусь, Совет Министров Республики Беларусь, министерство, отвечающее за территориальное планирование (Министерство архитектуры и строительства Республики Беларусь). На региональном уровне – областные органы представительной и исполнительной власти. На местном уровне – советы депутатов, исполнительные комитеты административных районов и городов. 
К субъектам территориального планирования также принадлежат граждане, выражающие свое отношение к развитию территории и объектам недвижимости через общественные организации, политические партии, творческие союзы, территориальные сообщества, в соответствии с процедурами, установленными законодательством. 

Территориальным планированием в Республике Беларусь совместно занимаются специалисты широкого круга профессий: архитекторы, географы, экономисты, демографы, социологи, философы, политики, экологи, историки, юристы, геологи, гражданские инженеры, транспортные инженеры, кибернетики и др.[6, с.117]. 

2 ЛАНДШАФТНОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ В МИРОВОЙ ПРАКТИКЕ

Территориальное экологически ориентированное планирование в различных европейских странах имеет множество форм. В связи с этим предлагается самый краткий их обзор и обсуждение некоторых тенденций формирования систем ландшафтного планирования, отвечающих его общим особенностям.

Конкретные модели ландшафтного планирования в разных странах во многом определяются особенностями политических систем, проблемами окружающей среды этих стран, а также традициями планирования.

Ландшафтное планирование в разных странах может быть включено в различные области деятельности и развиваться, учитывая особенности города и сельской местности. В некоторых странах понятие ландшафт, определяющее систему ландшафтного планирования, имеет иное содержание, чем в Германии и России. Тем не менее по своей сути ландшафтное планирование служит общим целям и способствует насыщению отраслевых форм планирования и общего территориального планирования природоохранными содержанием и эстетикой [7, с.65].

Великобритания. Исторически планирование в Великобритании имеет более слабые позиции, чем во многих других европейских странах. Система планирования организована здесь в соответствии с принципом "top down". Она ориентирована в большей мере не на инициативы территориального развития, а на решение частных случаев. Основной принцип системы - это защита и частной собственности, и фундаментальных общественных интересов. При этом в последнее время в процесс планирования все в большей степени вовлекается общественность. Режимы землепользования и разрешения на тот или иной вид использования территории устанавливаются в первую очередь по обстоятельствам каждого конкретного случая и с учетом интересов конкретного пользователя, а не на основании единых правил, что соответствует особенностям британского права. Система в целом является очень гибкой и, с точки зрения общественных интересов, далеко не всегда прозрачной. Охрана природы и ландшафтное планирование вне пределов строго охраняемых территорий не рассматриваются как приоритетные цели и играют второстепенную роль.

Тем не менее, в последнее время проявляются тенденции более полного и систематического учета экологических требований в планировании. В частности, это имеет место в сельскохозяйственной политике, учитывающей установки ЕС, особенно на тех территориях, которые получают финансовые средства от Союза на проведение природоохранных мероприятий.

Сравнительно слабая организация государственного экологически ориентированного планирования отчасти компенсируется сильными позициями британских союзов охраны природы и культурного ландшафта. Они обладают заметным влиянием на общественное мнение и таким образом способствуют укреплению в различных слоях общества представлений о значимости экологически обоснованного природопользования.

Система и уровни планирования. Министерство окружающей среды, транспорта и регионов формирует базовые стратегии, на которые ориентируются все подчиненные уровни. Специальные программные разработки и мероприятия выполняют "полугосударственные" организации, например Национальный трест. При этом национальный уровень обладает основными функциями контроля за финансированием и правовыми спорами. Региональный уровень, несмотря на попытки децентрализации управления и введение института региональных бюро, до сих пор не играет в пространственном планировании какой-либо ощутимой роли. На локальном уровне задачи разделены между районами, которые разрабатывают стратегические планы, и муниципалитетами, составляющими специальные планы землепользования. В урбанизированных районах такого разделения функций нет.

Планы землепользования хорошо учитывают интересы сельского хозяйства и развития поселений. Природоохранными целями они пренебрегают. Природоохранное планирование ограничивается выделением охраняемых территорий, что приводит, несмотря на успехи в этом деле, к их "островной изоляции". Экологические требования в недостаточной степени учитываются в сельском и лесном хозяйстве.

В целом Министерство окружающей среды, транспорта и регионов имеет слишком широкий спектр задач, а полугосударственные организации ("Английская природа", "Комиссия по сельской местности" и др.) отвечают на различных уровнях за узкие секторы охраны природы и ландшафтов и не разрабатывают обязательные для исполнения планы. Поэтому задачи охраны природы взяли на себя различные союзы. К сожалению, в этой очень гибкой системе слаба координация. В результате многие отдельные программы несовместимы друг с другом.

В представлениях британцев ландшафт выступает как визуально-эстетическая категория. Поэтому часто ландшафтное планирование сводится к формированию облика ландшафта. В системе планирования оно имеет слабые позиции и не закреплено институционально. Оно упоминается в ряде важных политических документов, но не опирается на правовую основу. Таким образом, недостаточная укорененность государственного управления охраной окружающей среды в британском праве и сильные позиции частных собственников определяют условия развития ландшафтного планирования в Великобритании. Независимых и обязательных для исполнения ландшафтных планов или программ здесь не существует.

Задачи ландшафтного планирования рассыпаны по разным отраслям планирования. Например, ландшафтное планирование может быть востребовано планированием землепользования как его информационная база.

Таким образом, ландшафтное планирование в Великобритании формально еще ищет свое собственное "законное" место в системе. На практике же оно живет, действует и добивается нередко хороших результатов [7, с.149].

Нидерланды. Как одна из самых густонаселенных стран Нидерланды обладают давними традициями в контроле за природой и развитием ландшафтов, особенно в защите и              освоении морских побережий. Однако в планировании территорий преобладают идеи изменений и конструирования, а не охраны природы. Поэтому здесь сформировалась сильно дифференцированная система планирования, имеющая устойчивое признание в политике, управлении и обществе (Faludi and Falk, 1994).

Задачи ландшафтного планирования в Нидерландах распределены между тремя планировочными инструментами и соответствующими законами: территориальным планированием, экологически ориентированным планированием и управлением водными ресурсами. Обобщающего документа, охватывающего все аспекты экологических требований, не существует. Связь ландшафтного планирования с территориальным здесь глубже, чем в Германии. Вместе с тем экологически ориентированное планирование в Нидерландах имеет явно выраженный отраслевой характер. Существуют, например, специальное планирова ние охраны видов и биотопов и планирование водного хозяйства. Что касается воздуха и климата, то они рассматриваются в планах защиты окружающей среды.

Общественность и все, чьи интересы затрагивает планирование, привлекаются к разработке планов в беспрецедентном для ЕС масштабе. В целом планирование ориентируется на поиск решений, обеспечивающих консенсус.

Существуют три уровня планирования. Несмотря на значительную степень децентрализации управления, охрана природы и ландшафтное планирование в Нидерландах получают основные импульсы развития от государства. Ответственность за территориальное планирование разделена между тремя министерствами. В матричной схеме построения всей плановой системы (по секторам и уровням планирования) территориальное планирование на каждом уровне выполняет интегрирующие функции и обеспечивает согласование планировочных предложений.

Задачам охраны и развития природы и ландшафта, а также охраны окружающей среды в целом посвящены разнообразные программы. Некоторым аналогом германской ландшафтной программы является "План предотвращения ущерба природе". Этот план ориентирован на природоохранные цели и определяет задачи охраны видов и биотопов, а также построения национальной сети биотопов. Национальная программа территориального планирования сводит вместе различные планы и описывает четыре базовых категории планов развития: "зеленый курс" - преимущественно природоохранный, "желтый курс" - посвящен интенсивному сельскому хозяйству, "голубой курс" - соединяет экономические и экологические требования, "коричневый курс" - интегрирует сельское хозяйство в другие планы развития.

Таким образом, ответственные за планирование на национальном уровне министерства определяют основные направления и задачи планирования, разрабатываемые затем на подчиненных уровнях. Национального природоохранного закона в Нидерландах не существует. Это объясняет отсутствие таких юридически закрепленных категорий как национальные парки и почему ландшафтное планирование не существует здесь как самостоятельный инструмент. В то же время национальные парки возникают на основе конкретных политических решений, а охрана природы, хотя и понимается довольно узко - как охрана видов и биотопов на особо охраняемых территориях, весьма эффективна.

На региональном уровне составляются план охраны природы и региональный план. Они исполняются соответствующими учреждениями. В настоящее время в стране наблюдаются тенденции к децентрализации. Поэтому в будущем региональный уровень может получить важные координирующие функции.

На локальном уровне проявляется четкое правовое разделение задач планирования, решаемых на территориях населенных пунктов и вне этих территорий. Однако ландшафтные планы могут составляться для территорий обоих типов.

В целом в Нидерландах система планирования включает все основные задачи ландшафтного планирования. Многие задачи ландшафтного планирования берет на себя территориальное планирование. Поэтому ландшафтное планирование формально не существует на национальном и региональном уровнях. Однако с некоторого времени в Нидерландах получило развитие стратегическое экологически ориентированное планирование.

Еще одна особенность природоохранной политики в Нидерландах - это систематический контроль эффективности. Природоохранные инструменты оцениваются здесь каждые четыре года. Результаты контроля показывают подчас недостатки, обусловленные разделением задач охраны природы между тремя различными инструментами и законами.

В заключение следует подчеркнуть, что в Нидерландах достигнута высокая степень интегрированности экологических требований в отраслевое планирование. Еще одна сильная особенность системы планирования - это его ориентация на партнерство и на решение конфликтов путем консенсуса на всех уровнях. Так, природоохранные союзы играют здесь значительную роль и на национальном уровне. И несмотря на мощное хозяйственное давление на территорию этой небольшой страны, ее общество обладает "Зеленым сердцем" и заботится о развитии ландшафтов [8, с.129].

Франция. Политическая система и система планирования во Франции, несмотря на попытки ее децентрализации, традиционно сильно централизована. Между административно-территориальными уровнями страны - регионами, департамента ми и коммунами - существует четкое разделение обязанностей, но нет почти никаких связей. В последнее время, однако, здесь получает развитие тенденция к усилению партнерских отношений между государством и этими уровнями.