Каспийское море: процесс выработки правового статуса остается в тупике

Каспийское  море: процесс выработки правового  статуса остается в тупике

Н.П.Кольчугин

В настоящее время Каспийский регион является формирующимся субъектом  мировой геополитики, экономики  и транспортных коммуникаций. Каспий стал местом соприкосновения, сближения и одновременно разъединения таких разных по политическому и религиозно-культурному строю государств, как Азербайджан, Иран, Казахстан, Россия и Туркмения.

Процесс выработки правового статуса  Каспийского моря слишком затянулся  и, как считают многие эксперты, подписание Конвенции о правовом статусе Каспия в ближайшей перспективе маловероятно. Тем не менее, похоже, что политиков всех без исключения стран «пятерки» больше интересуют сиюминутные выгоды от использования каспийской нефти. Озабоченность прикаспийских стран исключительно нефтегазовыми доходами сильно бьет по экологии Каспия, но не только. Неуемные углеводородные аппетиты отдельных стран стали главным яблоком раздора в политических отношениях прикаспийских государств.

Речь идет не взаимных претензиях членов «каспийской семьи» друг к другу, а о серьезных экономических противоречиях и дипломатических разногласиях между ними, не позволяющих коллективно, всеми пятью голосами решать общие, по сути хозяйственные, проблемы Каспийского бассейна. Отсутствие единства позиций «пятерки» проявляется практически во всех сферах каспийского взаимодействия, а реальность выхода из Каспийского «тупика» вызывает все больше сомнений. На это указывают, в том числе, и результаты выполнения участниками каспийского диалога, решений и поручений своих президентов, принятых на последнем саммите в Баку в ноябре 2010 года.

Решения и поручения Бакинского саммита

Саммит глав прикаспийских государств состоялся в Баку 18 ноября 2010 года. Как и следовало ожидать, он не стал решающим в окончательном урегулировании главного каспийского вопроса – определении правового статуса Каспия. И здесь в очередной раз столкнулись неуступчивая позиция Ирана и консолидированное мнение Азербайджана, Казахстана и России, которые, стремятся сделать основой для решения этого вопроса заключенные между собой двусторонние договора о разграничении дна моря. Традиционный нейтралитет Туркменистана не помог сблизить их позиции. Вместе с тем в отличие от двух предыдущих саммитов итоги Бакинской встречи позволяют утверждать о заметном продвижении «пятерки» в этом направлении.

Во-первых, как следует из итогового  заявления глав государств, они подтверждают признание суверенных прав каждой стороны  в отношении Каспийского моря и его ресурсов, что подчеркивает их общую заинтересованность в завершении работы над Конвенцией о правовом статусе Каспийского моря. Стороны приняли решение поручить соответствующим ведомствам в трехмесячный срок обсудить и согласовать ширину национальных зон, исходя из 24-25 миль, включающих водное пространство, на которое распространяется суверенитет прибрежных государств. Предполагалось, что положительное решение данного вопроса станет заметным шагом вперед в определении правового статуса и раздела дна и акватории Каспия. По мнению президента России Дмитрия Медведева , это значило, что стороны выйдут на полноценное соглашение о статусе Каспийского моря, которое смогут подписать в следующем (2011) году в России.

Во-вторых, было принято решение  относительно ежегодного проведения саммитов глав прикаспийских государств. Отметим, что ранее подобные встречи проводились крайне редко, а саммит в Баку был всего лишь третьим в истории каспийского сотрудничества пяти государств (1-й саммит прошел в Ашхабаде в 2002 году, 2-й - в Тегеране в 2007 году). При этом было решено провести следующий саммит в 2011 году в России. Работа Специальной рабочей группы по разработке Конвенции о правовом статусе Каспийского моря и проведение других встреч на уровне представителей внешнеполитических ведомств пяти стран должны были подготовить для планируемого тогда Российского саммита соответствующую позитивную базу. Тем самым стороны пришли к единому пониманию необходимости проведения переговоров на высшем уровне по решению каспийского вопроса на максимально системной основе.

В-третьих, президенты пяти государств подписали Соглашение о сотрудничестве в сфере безопасности на Каспийском море, которое регулирует вопросы борьбы с терроризмом, организованной преступностью, контрабандой оружия, наркотиков и ядерных технологий, захватом судов, нелегальной миграции, незаконной добычи биоресурсов и т.д. И хотя оно не касается вопросов военного сотрудничества, тем не менее, на его основе в перспективе можно будет попытаться сформировать систему обеспечения коллективной безопасности в Каспийском регионе. В любом случае данный документ при его неукоснительном соблюдении всеми прикаспийскими государствами может способствовать установлению в регионе атмосферы добрососедства и конструктивного сотрудничества стран «пятерки».

При этом прикаспийские государства фактически продемонстрировали свое единодушие в том, что только они ответственны за ситуацию в Каспийском регионе, что исключает соответствующее вмешательство сюда третьих стран и международных организаций. Как следует из выступления на саммите бывшего в то время президентом России Дмитрия Медведева, «прикаспийские государства не должны ослаблять взаимодействие по решению проблем Каспия, иначе этими вопросами могут заняться государства, не имеющие отношение к региону».

Для подобных опасений у российского президента есть все основания. Еще в феврале 1997 года сенатор Роберт Бирд в своей речи «Американская политика по отношению к Каспийскому региону» назвал Азербайджан стратегическим партнером США на Кавказе, а в августе президент Билл Клинтон объявил Каспийский регион зоной национальных интересов США. И, как утверждают аналитики, получение доступа к каспийской нефти не единственная цель. Разумеется, что обеспечение интересов США и их союзников здесь предполагает вытеснение России из прикаспийского региона. А это уже прямая угроза безопасности России. Ни больше, ни меньше.

В-четвертых, стороны подтвердили  важность согласованного управления водными  биологическими ресурсами Каспийского  моря, а также определения общего допустимого улова мигрирующих  видов водных биологических ресурсов в рамках Комиссии по водным биологическим ресурсам Каспийского моря. Они отметили необходимость придания Комиссии межправительственного статуса, активизации совместных усилий, направленных на согласование проекта пятистороннего Соглашения о сохранении и рациональном использовании водных биологических ресурсов Каспийского моря. Все страны поддержали предложение президента Казахстана Нурсултана Назарбаева и приняли решение поручить соответствующим ведомствам в течение трех месяцев обсудить и подготовить предложения о механизме введения моратория сроком на 5 лет на вылов различных видов осетровых рыб в Каспийском море.

И, наконец, в ходе саммита были также рассмотрены и решены важные вопросы экологического характера, включая согласование протоколов к Рамочной конвенции о защите морской среды Каспийского моря - по оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте и о региональной готовности, реагировании и сотрудничестве в случае инцидентов, вызывающих загрязнение нефтью.

В целом, по итогам саммита в контексте  этой статьи отметим, что все без  исключения участники каспийских переговоров  на высшем уровне признали, что процесс  выработки правового статуса  Каспийского моря слишком затянулся  и подготовка Конвенции о правовом статусе Каспия к подписанию требует кардинального ускорения. По словам президента России, нужно «взять на себя труд общаться по этой тематике чаще». При этом эксперты стран должны встречаться с еще большей интенсивностью – не менее пяти раз в год.

Президенты решили сделать прорыв на отдельных направлениях переговорного процесса, якобы, наиболее подготовленных для закрепления подписанием совместных документов всеми пятью странами. Их совместными поручениями в рекордно короткий трехмесячный срок требовалось согласовать ширину национальной зоны, исходя из указанных главами государств 24-25 миль, а также подготовить предложения о механизме введения моратория сроком на 5 лет на вылов различных видов осетровых рыб. Рыболовным ведомствам, кроме того, поручалось решить вопрос о придании Комиссии по водным биологическим ресурсам Каспийского моря межправительственного статуса. Общий замысел понятен: подписывать все, что можно, без ожидания полной готовности к принятию главного соглашения по правовому статусу Каспия - Конвекции.

Без определения правового статуса  другие вопросы не решаются

Сейчас уже можно делать вывод  о том, что президентский замысел  на поэтапный прорыв в решении  каспийских проблем не сработал, хотя дипломаты и чиновники всех без  исключения стран после саммита в отношении дальнейших перспектив выражали нескрываемый оптимизм. К примеру, заместитель главы МИД Ирана по международным и правовым вопросам и представитель ИРИ по вопросам Каспийского моря Ахундзаде в ходе своего визита в Москву в конце января 2011 года надеялся, что «конвенция о правовом статусе Каспия будет выработана в ближайшее время. Может быть, даже в конце 2011 года». Предлагаем оценить ситуацию с выполнением решений и поручений, принятых на Бакинской встрече, по состоянию на май 2012 года, то есть спустя восемнадцать месяцев, вместо отводимых ранее трех.

Попытка президентов поставить  перед участниками переговоров  более низкого уровня конкретные сроки для решения проблем, находящихся  в их компетенции, не увенчалась успехом. Как и прежде, сейчас переговоры по Каспию проводятся больше для обмена мнениями и фиксирования редких и незначимых изменений позиций сторон, нежели для определенного временными рамками разрешения «каспийского вопроса». Это наводит на мысль, что такое положение вещей устраивает политиков и чиновников, занимающихся проблемой Каспия внутри различных структур отдельных прикаспийских государств.

Видимо и поэтому, энтузиазм, связанный  с решениями президентов в  отношении ускорения переговорного  процесса в пятистороннем формате  по разработке документа о правовом статусе Каспийского моря, очень скоро сменился весьма короткими и сдержанными комментариями официальных лиц. Как показали возобновившиеся переговоры, хотя договоренности на уровне президентов об определении ширины национальных зон в пределах именно 25 миль в Баку были достигнуты, согласование конкретных вопросов этого важного аспекта опять столкнулось с серьезными различиями в позициях отдельных стран «пятерки». Установить единый для всех режим деятельности в пределах этих зон, определить общие права и обязательства государств пока не удается. Разрешить эти разногласия в рабочем порядке пытаются в формате постоянно действующего переговорного механизма – Специальной рабочей группы (СРГ) по разработке Конвенции о правовом статусе Каспийского моря на уровне заместителей министров иностранных дел прикаспийских государств.

На совещании послов России в прикаспийских странах, прошедшем в конце мая 2011 года в Астрахани, заместитель министра иностранных дел России Г.Карасин  отмечал, что «продвижение по ряду вопросов правового статуса Каспийского моря идет, не столь быстро, как хотелось бы. Каждое прибрежное государство должно вносить вклад в поиск баланса интересов. Попытки решать эти вопросы только для себя, не учитывая позиции других, чреваты осложнениями». Эта оценка была дана по итогам 28-го заседания СРГ, состоявшегося 26-27 апреля 2011 года в Баку.

Позднее, проведенное  в конце ноября 2011 года в Астане 30-е заседание Специальной рабочей  группы также не привнесло значимых прорывов в решение вопроса о  правовом статусе в целом и  установлении общего режима деятельности в пределах национальных зон, в том числе. Сохранение и даже усиление разногласий между участниками переговоров, несомненно, получающих в своих столицах строгие инструкции в отношении допустимых компромиссов, указывает, видимо, и на отсутствие мотивации отдельных государств-членов «пятерки» в поиске консенсуса. Как представляется, «тройку» переговорщиков в лице Азербайджана, Казахстана и России вполне устраивает сложившийся статус-кво в северной части Каспия.

Ведь еще в мае 2003 года Россия, Азербайджан и Казахстан подписали трехстороннее Соглашение о точке стыка линий разграничения сопредельных участков дна Каспийского моря. Документ, утвержденный на уровне заместителей министров иностранных дел, узаконил в трехстороннем формате правовой статус около 60 процентов недр всей акватории моря, то есть, спорных вопросов между этими тремя странами не осталось. Удивительно, но факт, что был урегулирован и наиболее трудно решаемый территориальный вопрос о межгосударственной границе там, где она проходит по углеводородным месторождениям. Россия и Казахстан первыми из всех прикаспийских стран сумели создать правовую базу для совместной работы на спорных нефтегазовых участках - Хвалынское, Центральное и Курмангазы. Примером для остальных стран это, однако, не стало.

В южной части Каспия в треугольнике между Азербайджаном, Ираном и Туркменистаном достичь аналогичных договоренностей пока не удалось. Туркмения выступает за разграничение дна и недр Каспийского моря на секторы, либо зоны, на основе принципа срединной линии по договоренности с сопредельными Казахстаном и Ираном и противолежащим Азербайджаном. Иран, в свою очередь, не признает легитимность двусторонних соглашений России по Каспию с Азербайджаном и Казахстаном. Не трудно заметить, что чаще всего, именно в адрес его представителей на переговорах раздаются обвинения в неконструктивной позиции и несговорчивости. Поэтому рассмотрим некоторые положения именно иранской позиции более подробно.

Иран остается в жесткой  оппозиции

Россия, Азербайджан и  Казахстан выдвигают единое предложение - разделить дно по срединной линии, а водную поверхность моря оставить общей. Более того, как было отмечено выше, они уже подписали соответствующие двусторонние соглашения о разделе морского дна. То есть, раздел шельфа северной части Каспийского моря уже осуществлен двусторонними межгосударственными договорами. Елена Пустовойтова в этой связи в своей статье «Битва за Каспий» отмечает, что согласно этим соглашениям при разграничении морского дна России достается 19% площади морского дна, Азербайджану - 18% и Казахстану - 27%. Таким образом, на три упомянутых государства придется 64% подводной площади Каспийского моря. Из 36% оставшейся площади морского дна Ирану достается всего от 11 до 14%, что никак не устраивает Тегеран, ведь предлагаемая ему доля Каспия будет наименьшей.

Чтобы понять, насколько  существенна эта разница, в этой же статье приведены цифры: «запасы  углеводородов в миллиардах тонн условного топлива делятся между  прикаспийскими государствами в  зависимости от правового статуса  Каспия таким образом – России при ее береговой линии в 695 километров достается 2 миллиарда тонн, а по «срединной линии» 2,34 миллиарда; Азербайджану при его 850 километрах берега – 4 или 2,84 миллиарда тонн, Казахстану с 2320 километрами побережья – 4,5 или 2,84 миллиарда, Туркмении с 1200 километрами – 1,5 или 2,14 миллиарда, а Ирану с его 900 километрами берега - 0.5 или 1,94 миллиарда тонн» (интернет-газета «Столетие», 03.11.2011). Как видно, для ИРИ разница более чем серьезная – почти в четыре раза.