Сыбайлас жемқорлықпен күрестегі әлемдік тәжірибе

    Бірінші конвецияның маңызды аспектісі болып жазалау кесімі және қылмыскерді беру болып табылады. Конвенцияға бірқатар еуропалық мемлекеттер қол қойғаннан кейін жемқорлық қылмыс жасағандар бұл елдердің террриториясын қылмыстық қудалаудан құтылу үшін пайдалана алмайды. Алайда бұл оларды сыбайлас жемқорлық қылмысы үшін жеіңіл жаза қолданатын елдерді таңдау мүмкіндігінен айырмайды. Сондықтан сыбайластықпен күресудің бастапқы кезеңдерінің өзінде әр ел экстрадиция туралы іздеудегі қылмыскерлер жазалаудан қашып құтылатын жайлы орын беретін қазіргі келісімді мұқият қарастыруы қажет. Қолданатын әдістер мақсаттарының айырмашылығына қарамастан Еуропа Кеңесінің Конвенциясы 1996 жылғы Америка мемлекеттер Ұйымының сыбайлас жемқорлыққа қарсы күресі жөніндегі Америкааралық Конвенция мақсатына айтарлықтай ұқсас. Осы Конвенция қатысушы мемлекеттер органдарының сыбайлас жемқорлық әрекетті сотпен іздестіруді және тексеруді, сонымен қатар, алған кірістерін пайдалануға тиым салу жолдарын  қарастырады.

    1997 жылы 6 қарашада Еуропа Кеңесінің  Министрлер Комитеті қабылдаған «Жемқорлыққа қарсы күрестің 20 басшы қағидалары» атты Резолюцияда жемқорлық мәселелерін кешенді шешу жазылған. Осы құжаттың заңды күші жоқ және кепілдеме түрінде жүреді. Резолюцияда қылмыс заңының дамуына шектеу қоймайтын жемқорлық мәселелерін шешуде тәртіпаралық ұсыныс керек деп айтылған. Бөлімнің басында жемқорлықтың алдын алу мәселесі қойылған. Жемқорлықты алдын алу, тергеу және жауапкершілікке тартуды жүзеге асыратын тәуелсіз ұйымдар басты болып табылады. Резолюцияның 6 қағидасы мемлекеттің жоғарғы лауазымды азаматтардың иммунитеттерін шектеу талап етеді. 7 қағидасы бойынша мемлекеттерді жемқорлықпен күрестің арнайы ұйымдардың жолымен жүруді шақырады. 9 қағидасы жариялы ұйымдардың қызметі мен ұйымының мөлдірлігін талап етеді.

    Жариялы ұйымдардың қызметін бақылауға Резолюция аудиторлық рәсімдерді қолдануды ұсынады. Осы ереже мемлекеттік тапсырыстың тағайындаудың рәсімі ашық болуын көздейді. Резолюцияның 16 қағидасы бойынша, Бұқаралық ақпарат құралдары (БАҚ) жемқорлық жөніндегі мәліметті еркін түрде алуға және тарауға мәжбүр.

    БҰҰ кейін 2000 жылы Еуропа Кеңесі лауазымды  азаматтардың тәртібі туралы үлгі Кодексін қабылдады. 
 
 
 
 
 
 
 

    3.3 Экономикалық Ынтымақтастық және Даму Ұйымының парақорлыққа қарсы күрес жөніндегі конвенциясы 

      Қазіргі кезеңдегі тарихи дамуда әлем бірлестігіне қауіп төндіріп отырған сыбайлас жемқорлықтың ұлтаралық қатынасы, осы қауіпті бейтараптау үшін халықаралық деңгейде жан-жақты шара қолдануды талап етеді. ¹²³

      Сыбайластықпен күресу саласында Экономикалық Ынтымақтастық және Даму Ұйымының құқықтық бастамалары негізінен екі құжатқа негізделген. Бір жағынан – 1997 жылғы 23 мамырдағы ЭСДҰ Кеңесімен бекітілген халықаралық іскери операцияларда парақорлықпен күресу жөнінде қайта қарастырылған ұсыныс – қылмыстық та, қылмыстық емес құқықтық сипаттағы алдын алу және кепілді шаралар кіретін біртұтас бағдарламасы бар деректеме, сондай-ақ Ұсынысты жүзеге асыру барысын қадағалауға бағытталған орындалу сараптамасы және бақылау әдістемесі. Екінші жағынан – 1997 жылғы 21 қарашада қабылданған және коммерциялық іс-әрекет жүргізу барысында шетелдік мемлекеттік шенеуніктерге пара беруді қылмыс деп жариялау мәселесіне арналған «Халықаралық іскери операцияларды жүргізу барысында шетелдік мемлекеттік органдардың лауазымды тұлғаларының парақорлығымен күресу жөнінде» Конвенция. Бұл конвенция коммерциялық ортада салауатты бәсекелестікті қалыптастыруда алғышарт болып есептеледі.

    Екіншісінің үлкен тәжірибелік құндылығына  байланысты оған сараптау жүргізейік. ЭСДҰ дамыған мемлекеттердің экономикалық ұйымы ретінде экономикаға тікелей қатысы бар сыбайластыққа ғана назар аударады, яғни коммерцияның тегіс «ойын алаңын» құруға қатысты қарастырылатын салада амбициялары шектеулі. ЭСДҰ шетелдік мемлекеттердің лауазымды тұлғаларының белсенді сыбайластарына қарсы күрес барысында өзінің іс-әрекет аясын шектейтіні және дербес тұлғалардың сыбайластық мәселелерін қозғамайтыны айқын. Дегенмен, бұл көзқарас біржақты, тоғышар, «сұраныс жағында» қолданылатын әрекеттерге тәуелді екені шығады. Конвенцияда бекітілген концепция конвенцияға қатыспайтын елдердің мемлекеттік лауазымды тұлғалары арасындағы парақорлықты да қарастырады. Алайда, екінші жағынан ЭСДҰ бір ел екінші елдің егемендігіне нұқсан келтірмеуін қадағалайды, сондықтан шетелдік мемлекеттік лауазымды тұлғалардың тәртібі өз бетінше ЭСДҰ үшін зерттеу нысаны болмайды.

    ЭСДҰ  Конвенциясының мақсаты «функционалды  балама» орнату болып табылады.¹²⁴ Конвенция елеулі үйлестіруге тырыспайды: қатысушы мемлекеттер алдында – шетелдік мемлекеттік лауазымды тұлғаларға пара беру үшін салынатын құқықтық санкцияларды енгізу үшін шаралар өз бетінше таңдау құқығы бар.¹²⁵ Конвенцияның 3 бабының 3 тармағына сәйкес, Пара мен кірістерді тәркілеуді қамтамасыз ететін, оларды беру немесе олардың құны арқасында алынған немесе қамтамасыз ету «салыстырмалы нәтижелері болатын оларға қатысты ақшалай жазалау шараларын қолданғаны үшін тараптар сәйкесінше шаралар қолдану қажет».¹²⁶ Конвенцияда осылайша заң шығарушы қатысушы ел үшін қолайлы жемқорлықтың «сыраға бал» баламалы анықтамалары бекітіледі: 1) парақорлық туралы заңсыз келісім; 2) заңсыз баю: міндеттерді бұзу мүмкіндігі; немесе қандай да бір әрекеттер жасау немесе оларды лауазымдық міндеттерді орындау барысынла іске асыру.¹²⁷

    Бірінші мүмкіндіктің басымы ешбір қиындықсыз параға жығу үшін төлемдердің барлығын сүзгіден өткізу, қаржылық септігін көрсету туралы шекті нормада қажеттіліктің жоқтығы. Сонымен қатар анықтаманың екінші нұсқасы дәлелдеме түрінде соншалықты қатаң емес.

    Лауазымды тұлғаның ұғымын ашуда Еуропа Кеңесінің  Конвенциясы «зардап шегішу елдің» заңнамасына қайта сілтейді. Сол  кезде коммерцияның тегіс «ойын алаңын» ЭСДҰ-ң құру мақсаты ортақ ғаламдық масштаб критерийлерін қолданып, мемлекеттік лауазымды тұлға ұғымының дербес анықтамасын жасау әрекеті сәйкес келеді. Осылайша, егер әр елдің өз ережесі болса да, мемлекеттік лауазымды тұлға ретінде лауазымға тағайындалған немесе сайланған тұлға ғана емес, осыған байланысты заңнамалық, атқарушылық немесе сот өкілеттігі бар мемлекеттік функцияларды атқаратын тұлға да бола алады.

    ЭСДҰ  Конвенциясында, Еуропа Кеңесінің Конвенциясы  сияқты заңды тұлғалардың жауапкершілік қағидасы бар, сондай-ақ қылмыстық және қылмыстық емес сипаттағы жазалаулар ескерілген. Ең бастысы – «тиімді, тең өлшемді және тайдыратын жазалау» стандартына ақша санкцияларының сәйкестігі туралы ең аз талапты сақтау. Ең маңызды мәселелердің бірі трансұлттық сыбайластық жағдайында әртүрлі елдердің заң құзыреті арасында іліктер санын қысқарту болып тұр. Әркелкі жорамалдауларды қысқарту үшін тәжірибеге аймақтылық қағидасына кең мағынада түсінік беру кірді, сондай-ақ конвенциялар, одан ауытқуға жол берілсе де азаматтылық қағидасын қорғайды. ЭСДҰ осы қағиданы толық емес, бірақ мүмкін алмасу ретінде, және қажетті минимум ретінде берілген елдің азаматтары болып табылатын қылмыскерлердің берілуін талап етеді.¹²⁸ ЭСДҰ Конвенциясында ақшаны және бухгалтерлік есептің жалған деректерді жылыстауға қатысты нормалары бар. Пара берумен күрес туралы 1997 жылғы Конвенция 6 алдыңғы қатарлы мемлекетпен қабылданғаннан кейін 1999 жылдың ақпанында күшіне енді. 2000 жылдың ақпаны қарсаңында аталған Конвенцияны 20 ел қабылдады және сәйкес заңнаманы іске қосты. Жақында оларға тағы бірқатар елдер қосылады. Дегенмен де, қарастырылған ЭСДҰ конвенциясы коммерциялық ортада сау бәсекелестіктің ахуалын қалпына келтіру үшін үлгі болып табылады.  

    3.4 Сыбайлас жемқорлыққа қарсы күресті жүзеге асыратын халықаралық құрылымдар 

    Бүкіләлемдік  Банк сыбайлас жемқорлық мәселесіне баса назар аудара отырып және өзінің зерттеу нәтижесіне сүйене отырып, сыбайлас жемқорлықты «қоғамның  кеселін» анықтайтын негізгі немесе жеке факторы деп қарамай, оны «мемлекеттің іргелі мәселесінің сыртқы белгісі» деп қарау керектігін атап көрсетеді. Осыған байланысты мемлекетті басқару және жемқорлыпен күресуді жетілдіруде қажетті шешуші реформалар бағдарламасын ұсынады.¹²⁹ Мемлекеттік басқару реформалар бағыттарының ішінен Бүкіләлемдік Банк мыналарды ерекше бөледі: 1) саяси басшылықтың есеп беріп отыруы; 2) қызмет етуге бағытталған және деритократия қағидасында құрылған; 3) мемлекеттік әкімшілік; 4) мемлкеттік қаржыларды басқаруда ашықтық пен есептілік; 5 ) заң билігімен қамтамасыз ету; 6) бәсекелестікті дамыту және рынокты монополиядан шығару; 7) азаматтардан ақпарат жинау; 8) саяси басшылықтың есеп беруі; 9) «ашықтық мәдениетін» енгізу;

    Қойылған  мақсаттарға жетуге бағытталған  әр бағыт бойынша іс-шаралар кешені жасалған. Дегенмен, олардың бәрі ұсыныстық бастамалар түрінде.¹³⁰ Сыбайлас жемқорлыққа қарсы күресті жүзеге асыратын кез келген халықаралық құрылымдар мақсаты мыналарды көздейді:

1. жемқорлықтықтытың қауіп-қатерін және шығасысын көтеру.

2. оған қатысушылардың тәртібі мен ойын ережесін өзгертетіндей, сатылмаушылық атмосферасын жасау.

3. заң ережелерін сақтауды қамтамасыз ету.¹³¹

    Сыбайлас  жемқорлықпен күресудің халықаралық  құралдарын талдай келсек, біз осы қызметті негізгі ісі деп есептейтін «Transparency International» (TI) ірі ықпалды халықаралық ұйымды көңілден тыс қалдыра алмаймыз. TI өзінің басты міндеті ретінде сыбайлас жемқорлықтың таратылуын және өмір сүруін жоятын ортаны құру деп белгілейді.¹³² Бұл ұйым осы мәселені жыл сайынғы сыбайлас жемқорлықты қабылдау Индексі (СЖҚИ) атты басылым арқылы жұртшылыққа танытып отырады. Қазақстанда, сол сияқты басқа да көптеген елдерде осы ұйымның аймақтық бөлімшелері жұмыс істейді.¹³³ TI мамандары жасаған СЖҚИ – бұл әр түрлі елдердегі сыбайлас жемқорлықтың салыстырмалы бағасын беріп отыратын кең көлемдегі зерттеу. Бұл тар көлемде мамандырылған, мемлекеттерде жемқорлылықтың жиынтық деңгейі бойынша саралауын қамтамасыз ететін интегралды индекс, яғни сыбайлас жемқорлықтың барлық түрі мен нысандарын қарастырадыСЖҚИ 1995 жылдан бастап әлемнің көптеген елдерінде тәуелсіз деп аталатын институттар арқылы жүргізілген әр түрлі зерттеулер мәліметтеріне жасалған талдауды негізге алады. Осы индекстің күрделі рәсімдері арқылы шығуына қарамастан, мұның субъектілілігі жеткілікті шамада көрінеді.¹³⁴ Біріншіден, «қабылдау» терминінің өзі өзінің болмысы бойынша объективті бола алмайды, бір оқиғаны әр түрлі адамдардың қабылдауы, әр түрлі жағдайларда мүлде басқа мағынада болуы мүмкін. Екіншіден, әр елдің қолданып жүрген заңдарында сыбайлас жемқорлықтың анықтамасы алуан түрлі, сондықтан құбылыстың өзін басқа мағынада түсінуге әкеп соғады. Үшіншіден, мемлекетік статистикалық мәліметтер сыбайлас жемқорлықпен күресудің қарқынына тәуелді – ол қаншалықты қарқынды болса, соншалықты сыбайлас жемқорлық жағдайлары көбірек тіркеледі.

    СЖҚИ  есептеп шығаруда тағы бір қиыншылық  қаралатын мәселелерді қабылдауда БАҚ ықпалын дәл есептеу мүмкіндігінің  болмауына тіреледі. Кейбір елдерде  сыбайлас жемқорлықты қабылдауда БАҚ ықпалы шешуші болуы мүмкін. Осылайша, TI сыбайлас жемқорлықты бағалаудың барлық әдіснамасын тек статистикалық талдау ғана анықтайды. Ал сонда, CPI және BPI индекстерінің мәні сарапшылар пікіртерінен алынған мәліметтермен айлалы әрекет жасау нәтижесі болып отыр.¹³⁵

    Біздің  елімізде сыбайлас жемқорлыққа қарсы күрес 1998 жылғы 2 шілдеде «Сыбайлас жемқорлыққа қарсы күрес туралы» Заң қабылданғаннан кейін белгілі дәрежедегі іс-қимылға көшті. Осы заңға сәйкес сыбайлас жемқорлықтың түрлі көріністерінің алдын алу шаралары және жою туралы бөліктері, елдің барлық заң базасын елеулі өзгерістерге ұшыратты. ¹³⁶Осындай жұмыстардың нәтижесінде сыбайлас жемқорлық құқық бұзушылықтар мен қылмыстардың көбірек ашыла бастағаны заңды. БАҚ арқасында сыбайлас жемқорлардың аттары жұртшылыққа мәлім болды, соның ішінде мемлекттік билік және басқару органдарының жоғары лауазымды тұлғалары да кездеседі.

    Осының  бәрін TI туындаған жағдайды дәл есептемей  бағалау және жоғарыда көрсетілген  орынсыз әдістерді пайдалана  отырып, СЖҚИ жыл сайын Қазақстанды  шиеленіске жақын жағдайда деп шығарып келеді. Одан әрі мемлкеттік билік органдарында отырған лауазымдық тұлғалардың сыбайлас жемқорлықпен ұсталған немесе күдік тудырғандар, бірақ заңдармен қаралған жауапкершіліктен қашып құтылып, заңсыз жиған мүліктерімен қоса Қазақстанның шегінен басқа жерге кеткендер кенеттен демократияның қызғаныштысы жақтаушысы болып шыға келеді Бұл тұрғыдан Қазақстан Үкіметі, тиісті министрліктер, Экономикалық және сыбайлас жемқорлық қылмыспен күрес жөніндегі Агенттік және басқа да мемлекеттік органдар халықаралық деңгейде жандандырып, сыбайлас жемқорлардың қайтсе де еліміздің саяси өмірін бұрмалап, демократия жылдарында қол жеткен оң, игі істерді теріске шығарып, қаралап көрсетуіне дер кезінде және нақты істермен тойтарыс беріп, теріске шығарып отыру керек. ¹³⁷

    Сыбайлас жемқорлықтың таратылуына қарсы шараларды жүзеге асыруға Бүкіләлемдік сауда ұйымы (БСҰ), Халықаралық сауда палатасы (ХСП) сияқты мамандандырылған ұйымдар да қатынасады. БСҰ жабдықтау облысында халықаралық ынтымақтастықтың ашықтық және айқындылық жағдайларын жасау үшін мемлекеттік тапсырыстардың тиісті рәсімдерін сақталуды және ашықтықты, айқындылықты қамтамасыз ету мәселелерімен айналысады. Бұл салада 1996 жылы қабылданған мемлекеттік тапсырыстар туралы келісім әрекет етеді.

    Халыаралық  сауда палатасы (ХСП) көлемінде 1996 жылдан міндетті емес заңдық жинақ іскерлік тәртіп этикасы Ережелері әрекет етеді. Бұл ережелер сыбайлас жемқорлықпен күресу жөнінде шаралар қолдануға шақырады және олар осы корпорацияға кіретін қатысушылардың тәртіптеріне қатысты, әрі соларға арналған. Ереже сонымен қатар кәсіпорыннан тиісті қаржы құжаттарын және аудитті талап етеді, тәртіпті бұзғаны үшін жауапкершілік атқарушы басшыға немесе қызметкерге тағайындау мен бақылауды қарастырады.