Правовые основы финансового контроля

     Так, контрольные полномочия законодательных и представительных органов власти и местного самоуправления предусматривают право на:

получение от органов исполнительной власти и местного самоуправления необходимых сопроводительных документов при утверждении бюджетов;

получение от органов, исполняющих бюджеты, оперативной информации об исполнении бюджетов;

утверждение или не утверждение отчета об исполнении бюджета;

создание собственных контрольных органов для контроля за исполнением бюджетов;

вынесение оценки деятельности органов, исполняющих бюджеты.

     Органы исполнительной власти и местного самоуправления обязаны предоставлять контролирующим органам всю информацию, необходимую для осуществления бюджетного контроля. В частности, сводная бюджетная роспись, составляющая основу исполнения бюджета, должна быть не только утверждена в установленный срок, но и одновременно направлена в соответствующий контрольный орган. Четко прописаны контрольные функции в бюджетной сфере Министерства финансов Российской Федерации и Федерального казначейства.

     На Минфин России возложены внутренний контроль за использованием бюджетных средств главными распорядителями, распорядителями и получателями этих средств, контроль в установленных Кодексом случаях за исполнением бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, контроль и проверки юридических лиц, получателей гарантий Правительства Российской Федерации, бюджетных кредитов, бюджетных ссуд и инвестиций.

Контрольные функции Минфина России

     Говоря о контрольных функциях Минфина России, нужно выделить два принципиальных момента.

     Впервые сформулировано положение о том, что Минфин России осуществляет внутренний контроль за использование бюджетных денег. Оно полностью соответствует положению этого министерства в системе федеральных органов исполнительной власти, его задачам и функциям. В нем закреплено осуществление Минфином России государственного финансового контроля в пределах своей компетенции. Такой подход отражает изменившуюся роль финансового ведомства в условиях рыночной экономики по сравнению с монопольным положением, которое оно занимало в денежно-кредитном секторе советской плановой системы.

     Принципиально и то, что в установленных Кодексом случаях Минфин России осуществляет финансовый контроль за исполнением бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов. Такими случаями прежде всего являются случаи получения финансовой помощи из федерального бюджета. Если субъект Российской Федерации получает помощь в объеме, превышающем 50 % расходов его консолидированного бюджета, проверка такого бюджета проводится в обязательном порядке. Назначается проверка, а исполнение бюджета субъекта Федерации переходит под контроль Минфина и в случаях, когда субъект Федерации не в состоянии обеспечить обслуживание и погашение своих долговых обязательств.

     Тем самым был сделан серьезный шаг к восстановлению жизненно необходимой для нормального функционирования бюджетной системы Российской Федерации финансовой контрольной вертикали, отсутствие которой в стране, где подавляющее большинство субъектов Федерации имеют дотационные бюджеты, сказывалось на финансовой политике государства крайне деструктивно. Правительство, федеральный Минфин, формируя и исполняя федеральный бюджет, выделяя средства государственной поддержки, дотации, субвенции, трансферты республикам, краям, областям, не имели законной возможности проверить, какими средствами располагают сами просители, куда и как они их расходуют.

     Права субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления в части проведения собственной бюджетной политики и осуществления финансового контроля нисколько в условиях названных требований Кодекса не ущемляются. Они могут создавать свои органы финансового контроля. Вместе с тем сохранилась и получила необходимую правовую основу наработанная десятилетиями практика взаимодействия органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления с контрольно-ревизионным аппаратом Минфина России.

Контрольные функции Федерального казначейства.

     За Федеральным казначейством Кодекс закрепил предварительный и текущий контроль за ведением операций с бюджетными средствами всеми участниками бюджетного процесса. При осуществлении контроля казначейство должно взаимодействовать с другими федеральными органами исполнительной власти и координировать их работу. Последнее положение также явилось нормативным новшеством.

     Кодекс решил в законодательном плане вопрос об обязательности ведомственного или внутреннего контроля. Главным распорядителям и распорядителям бюджетных средств было вменено в обязанность осуществлять контроль за использованием этих средств их подведомственными получателями. Прежде всего должны обеспечиваться и проверяться целевое использование и своевременный возврат бюджетных средств, а также представление отчетности и внесение платы за пользование бюджетными средствами.

Базовые параметры контроля по Бюджетному Кодексу

     Получили законодательное закрепление широко распространенные в литературе и постоянно применяемые на практике формы финансового контроля - предварительный, текущий и последующий контроль. Наряду с определением их содержания появилась регламентация, кто, в каком порядке и при каких обстоятельствах применяет названные формы контроля.

     Наряду с названными и другими положениями, регламентирующими содержательные и организационные моменты финансового контроля, важно и то, что Бюджетный кодекс Российской Федерации установил некоторые базовые параметры контроля. Он ввел или закрепил ряд определяющих правовых норм, в отсутствие которых как бюджетный, так и финансовый контроль в целом испытывали немалые трудности.

     В первую очередь, это проблема целевого использования бюджетных средств и ответственности за их расходование не по назначению.

     Еще Положением о федеральном казначействе, утвержденным Правительством Российской Федерации в августе 1993 года, органам казначейства предоставлено было право выдавать обязательные для исполнения предписания о взыскании в бесспорном порядке средств федерального бюджета, других федеральных государственных средств, используемых не по целевому назначению, применять штрафные санкции к нарушителям.

     Но оно оставалось на бумаге. Казначейские работники жаловались, что суды не принимают их иски к нарушителям финансовой дисциплины, поскольку указанное право казначейства не основано на требованиях закона.

     Кодекс исправил это ненормальное положение. В нем установлен принцип адресности и целевого использования бюджетных средств. Он означает, что бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных получателей с обозначением направления их на финансирование конкретных целей. Любые действия, приводящие к нарушению этого принципа, являются нарушением бюджетного законодательства.

     За нарушения этого законодательства следует применять меры ответственности, которые в Кодексе прописаны весьма обстоятельно. К ним относятся предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса, блокировка расходов, изъятие бюджетных средств, приостановление операций по счетам в кредитных организациях, наложение штрафа, начисление пени, иные меры в соответствии с федеральными законами.

     С точки зрения технологии финансового контроля существенны и конкретные параметры, которые наряду с адресным и целевым назначением регламентируют порядок и условия расходования бюджетных средств. Понятие целевого назначения бюджетных средств получило в Кодексе предметную расшифровку в виде перечня расходов бюджетного учреждения и прямого запрета расходовать такие средства на иные цели.

     В перечень расходов вошли оплата труда в предусмотренных трудовыми договорами и правовыми актами размерах, страховые взносы в государственные внебюджетные фонды, законодательно предусмотренные трансферты населению, командировочные и иные компенсационные выплаты работникам в установленных размерах, оплата товаров, работ и услуг по заключенным государственным или муниципальным контрактам и по утвержденным сметам. При этом все закупки товаров, работ и услуг бюджетными учреждениями на сумму свыше 2000 минимальных размеров оплаты труда осуществляются исключительно на основе государственных или муниципальных контрактов (заказов) с обязательным ведением реестров закупок.

     Практика финансового контроля перестроечных лет показала, что широко распространенным приемом использования бюджетных средств не по прямому назначению было размещение их на банковских депозитах. Кодекс установил, что размещение бюджетных средств на банковских депозитах, получение таким путем дополнительных доходов и передача полученных доходов в доверительное управление не допускаются.

     Одним из капитальных условий целевого и рационального использования бюджетных средств явилось восстановление в правах сметы бюджетного учреждения. Деятельность учреждения должна финансироваться из соответствующего бюджета на основе сметы доходов и расходов. В смете отражаются доходы бюджетного учреждения не только из бюджета, но и от разрешенной предпринимательской и иной деятельности. При исполнении сметы учреждение самостоятельно в использовании средств, полученных из внебюджетных источников. Смета должна быть составлена и утверждена в течение определенного срока со дня получения уведомления о бюджетных ассигнованиях.

     Бюджетные учреждения, подведомственные федеральным органам исполнительной власти, должны использовать бюджетные средства исключительно через свои лицевые счета, которые ведутся Федеральным казначейством.

     Красной нитью проходит через весь Кодекс положение о том, что помощь из бюджета обуславливается предварительной проверкой финансового состояния юридического или физического лица, претендующего на получение такой помощи.

     Из практики финансового контроля известно немало примеров растранжиривания средств администрациями субъектов Федерации, которые не устают просить федеральные деньги и получают их ежегодно. Из дотационных бюджетов финансировались и финансируются местные футбольные команды, различные локальные праздники и фестивали и т.п. Зарплата местных чиновников во многих республиках, краях и областях в три-четыре раза выше зарплаты федеральных служащих, вообще несравнима с оплатой труда учителях, врачей, других бюджетников. Бюджетный кодекс запретил субъектам Российской Федерации - получателям помощи из федерального бюджета на выравнивание бюджетной обеспеченности - ставить своих государственных служащих в лучшие условия по сравнению с государственными служащими федеральных учреждений. Правда, финансовая практика знает много уловок и способов безо всяких моральных стеснений обходить этот запрет. Но это уже практическая работа для контролеров.

     Повышению роли финансового контроля призвана способствовать такая мера как возможность внесения изменений и дополнений в закон о федеральном бюджете при выявлении контрольными органами фактов нецелевого и неэффективного использования бюджетных средств.

     Утверждение отчета об исполнении бюджета любого уровня стало невозможно без его внешней проверки, которая осуществляется до начала рассмотрения отчета соответствующими контрольными органами представительных органов. Повысились требования к качеству работы самих контрольных органов. В частности, руководители и аудиторы Счетной палаты Российской Федерации в случае установления фактов недостоверности и неполноты сведений, содержащихся в заключениях палаты об исполнении федерального бюджета, могут быть освобождены от занимаемых должностей.

     В целом положения Бюджетного кодекса Российской Федерации, касающиеся правовых основ государственного и муниципального финансового контроля, порядка его осуществления, реализации результатов, явились большим шагом вперед в контрольном деле. И в этом его очевидное и серьезное значение.

     Но с принятием и введением Кодекса в действие некоторые негативные моменты состояния государственного финансового контроля в стране, как это не покажется странным на первый взгляд, усилились. Отметим основные из них. Естественно, Кодекс не решил и не мог решить все вопросы правового регулирования государственного финансового контроля. Он не снял и не мог снять насущный вопрос о необходимости федерального закона о государственном финансовом контроле.

     Государство владеет, управляет, распоряжается значительно большими средствами, нежели те, что мобилизуются в его бюджете. Это, кстати, четко понимают в мировом сообществе. Лимская декларация содержит недвусмысленное положение о том, что «все управление государственными финансами, независимо от того, отражены они в общенациональном бюджете или нет, должно быть объектом контроля». Таким образом, декларация прямо указывает на разницу предметов и объемов бюджетного контроля и государственного финансового контроля в целом.

     От отечественного Бюджетного кодекса и не требовалось регламентировать весь финансовый контроль в государстве. Однако после того, как документ увидел свет, возникло и широко распространилось мнение, что теперь все вопросы законодательного регулирования контроля решены. Такое мнение шло в значительной степени от некоторых авторов документа - депутатов Государственной Думы. Его активно поддерживали представители Центрального банка Российской Федерации и прежние руководители Счетной палаты. Понятно, что такой подход устраивал всех, кто хотел ограничить возможности государства в финансовой сфере.