Правовое регулирование обязательного государственного страхования в Российской Федерации

   Начало формированию системы законодательных актов, регулирующих страхование, было положено еще до революции. В советский период эта система была упрощена до минимума, так как в условиях государственной монополии разветвленной законодательной базы не требовалось.

   Последующее становление рыночных отношений в России вновь остро поставило на повестку дня вопрос о создании системы страхового законодательства.

   Законодательной основой обязательности  в страховании являются часть  вторая Гражданского кодекса  Российской Федерации (статьи 927, 935-937 и 969) и Федеральный закон  Российской Федерации от 31.12.97г.  № 157-ФЗ "Об организации страхового  дела в Российской Федерации". Кроме этих основополагающих  законодательных актов, особенности  проведения обязательного государственного  личного страхования различных  категорий граждан регулируются  и другими законами.

   В соответствии со статьей  3 Федерального закона "Об организации  страхового дела в Российской  Федерации" появление каких-либо  норм об обязательном страховании  связано с вступлением в силу  конкретного закона, реализующего  право определенных лиц на  страховую защиту либо устанавливающего  условия проведения обязательного  страхования и обязанность страхователя  заключать договор страхования.

   Начало существующему в настоящее время обязательному страхованию положено принятием Закона о медицинском страховании граждан. К сожалению, он не сформулировал главного — определения «страхового случая» и его рисковой составляющей, а также требований к страховщикам. До сих пор ведутся дискуссии об отнесении медицинского страхования либо к личному, либо к иному страхованию. Вместо законодателя требования к размеру уставного капитала страховщиков для осуществления ОМС и порядок лицензирования были установлены Правительством РФ, что сегодня признается не соответствующим закону (на деятельность страховщиков в сфере медицинского страхования распространяются требования Закона).

   Приблизительно в то же время были приняты Указы Президента РФ от 31 декабря 1991 г. № 340 «О государственной налоговой службе Российской Федерации» (предусматривает обязательное государственное страхование сотрудников) и от 7 июля 1992 г. № 750 «Об обязательном личном страховании пассажиров». 6 апреля 1994 года был принят Указ Президента РФ № 667 «Об основных направлениях государственной политики в сфере страхования», которым было предписано обеспечивать при разработке законопроектов по обязательному страхованию: первоочередное правовое регулирование видов обязательного страхования, направленное на защиту прав и свобод человека и гражданина, гарантированных Конституцией РФ; подтверждение действия актов законодательства Российской Федерации и бывшего Союза ССР по обязательному страхованию в части, не противоречащей Закону; сохранение и при необходимости увеличение установленных страховых сумм по видам обязательного личного страхования; единство основных положений порядка и условий проведения обязательного страхования в Российской Федерации.

   Правительству РФ было поручено до 1 сентября 1994 года внести в Госдуму проект Закона РФ «Об основах проведения обязательного страхования в Российской Федерации» в целях определения целей, задач, принципов, порядка и условий проведения страхования в обязательной форме, а также первоочередные законопроекты о порядке и условиях проведения отдельных видов страхования в обязательной форме.

   Однако закон об основах обязательного страхования не принят до сих пор. Вместо этого в ГК РФ появилась норма, допускающая определение порядка и условий обязательного страхования в случаях, предусмотренных законом, иными актами, нежели федеральный закон. Другими словами, фактически ГК РФ был приведен в соответствие с подзаконным актом.

   В области обязательного страхования действуют несколько десятков законодательных и иных правовых актов, которые построены на основании различных подходов и не имеют единой концепции.

   Свидетельством того, что в сфере обязательного страхования отсутствуют единые принципы, являются следующие примеры:

статьей 64 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан  от 22 июля 1993 г. № 5487-1 предусмотрено, что  условия и порядок обязательного  страхования медицинских, фармацевтических и иных работников государственной  и муниципальной систем здравоохранения, работа которых связана с угрозой  их жизни и здоровью, устанавливаются  Правительством РФ, органами государственной  власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления;

в статье 9 Федерального закона «О пожарной безопасности»  от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ определено, что  условия и порядок обязательного  государственного личного страхования  сотрудников государственной противопожарной  службы устанавливаются не только федеральными законами, но и законодательными актами субъектов Российской Федерации, и  иными нормативными правовыми актами Российской Федерации;

в статье 22 Федерального закона «О предупреждении распространения в Российской Федерации  заболевания, вызываемого вирусом  иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)»  от 30 марта 1995 г. № 38-ФЗ предусмотрено, что условия и порядок обязательного  страхования работников организаций  государственной системы здравоохранения, осуществляющих диагностику и лечение  ВИЧ-инфицированных, а также лиц, работа которых связана с материалами, содержащими вирус иммунодефицита человека, на случай причинения вреда  их здоровью или смерти при исполнении служебных обязанностей, устанавливаются  законодательством Российской Федерации;

в статье 42 Федерального закона «О службе в таможенных органах Российской Федерации» от 21 июля 1997 г. № 114-ФЗ установлено, что жизнь  и здоровье сотрудников таможенного  органа подлежат обязательному государственному личному страхованию в соответствии с законодательством Российской Федерации;

статьей 15 Федерального закона «О предупреждении распространения туберкулеза в  Российской Федерации» от 18 июня 2001 г. № 77-ФЗ предус- мотрено, что медицинские, ветеринарные и иные работники, непосредственно участвующие в оказании противотуберкулезной помощи, а также работники организаций по производству и хранению продуктов животноводства, обслуживающие больных туберкулезом сельскохозяйственных животных, подлежат обязательному страхованию на случай причинения вреда их здоровью или смерти при исполнении служебных обязанностей в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

   Отсутствие единообразия в регулировании отношений в сфере обязательного страхования объясняется все той же несогласованностью норм ГК РФ и Закона и несоответствием множества иных нормативных правовых актов, содержащих нормы об обязательном страховании, ГК РФ и Закону.

   Обратимся к нормам главы 48 ГК РФ. Пункт 2 статьи 927 ГК РФ свидетельствует о том, что обязательное страхование — это принуждение к страхованию, возможное, во-первых, только федеральным законом, во-вторых, лишь в целях страхования жизни, здоровья или имущества других лиц, а также своей гражданской ответственности.

   Пункт 3 статьи 927 ГК РФ допускает в случаях, предусмотренных федеральным законом, возможность обязательного страхования жизни, здоровья и имущества граждан за счет средств соответствующего бюджета — такое страхование квалифицировано как обязательное государственное страхование.

   В статье 935 ГК РФ определен закрытый перечень объектов обязательного страхования, а также разграничены страхование, обязательное в силу закона, и страхование, обязательное в силу договора.

   В статье 936 ГК РФ сделана попытка установить порядок осуществления обязательного страхования, однако законодатель не двинулся дальше установления договорной формы оформления отношений и перечня условий, определяемых федеральным законом.

   Сопоставление статей 927 и 969 ГК РФ в части обязательного государственного страхования зачастую приводит специалистов к противоположным мнениям. Одни полагают, что за счет средств бюджета может осуществляться только обязательное страхование государственных служащих, другие полагают возможности страхования за счет средств бюджета более широкими. Но совершенно несопоставимы нормы об уровне правовых нормативных актов, призванных регулировать отношения в сфере обязательного государственного страхования. В статье 927 это исключительно федеральные законы, а в статье 969 — иные нормативные правовые акты.

   Второй блок проблем в этой сфере —вновь отсутствие согласованности между нормами ГК РФ и Закона.

Пункт 1 статьи 935 ГК РФ предусматривает, что  страхователями в области обязательного  страхования могут быть лица, на которых законом возложена обязанность  страхования определенных рисков. Пункт 3 этой статьи установил, что иными  законами или в установленном  ими порядке могут определяться объекты, подлежащие обязательному  страхованию, риски, от которых они  должны быть застрахованы, и минимальные  размеры страховых сумм по таким  договорам. Однако практика принятия подобного  рода законов красноречиво говорит  о том, что этих позиций явно недостаточно. В законодательных актах об обязательном страховании необходимо решать и  множество других вопросов, например, срок действия договора, размер страховой  премии, порядок и условия осуществления  страховой выплаты и т.д.

   Именно исходя из потребности создания определенной базы для регулирования подобных вопросов в законах об обязательном страховании, Закон включает норму пункта 4 статьи 3, которая предусматривает содержание закона о конкретном виде обязательного страхования. Помимо позиций, которые ГК РФ относит к предмету такого рода законов, здесь указывается на необходимость урегулирования в них также перечня страховых случаев, размера, структуры или порядка определения страхового тарифа, срока и порядка уплаты страховой премии (страховых взносов), срока действия договора страхования, порядка определения размера страховой выплаты, контроля за осуществлением страхования, последствий неисполнения или ненадлежащего исполнения обязательств субъектами страхования и иных положений.

   Наиболее показательным примером служит Федеральный закон «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств» (далее — Закон об ОСАГО). В указанном законодательном акте в части регулирования страхового договора очерчен круг субъектов этого страхования (ст. 4), закреплен порядок установления типовых условий страхового договора (ст. 5), определены объект и страховой риск, установлена страховая сумма (ст. 7), закреплен механизм государственного регулирования страховых тарифов (ст. 8), установлены принципы определения базовых ставок и коэффициенты страховых тарифов (ст. 9), срок действия договора (ст. 10), порядок действия страхователей и потерпевших при наступлении страхового случая (ст. 11), правила определения размера страховой выплаты (ст. 12), общие правила страховой выплаты (ст. 13), введено право регрессного требования страховщика (ст. 14), порядок осуществления обязательного страхования (ст. 15), регламентированы вопросы заключения договора ОСАГО на условиях ограниченного использования транспортных средств (ст. 16).

   Учитывая, что в силу части 2 пункта 2 статьи 3 ГК РФ «нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать настоящему Кодексу», попытка урегулировать основы обязательного страхования в отступление от нормы пункта 3 статьи 936 ГК РФ не может не привести к серьезным юридическим проблемам в законодательной и правоприменительной практике.

   Жизнь показала, что взгляд законодателя, отраженный в норме пункта 3 статьи 936 ГК РФ, не отвечает реальным потребностям практики законодательного регулирования обязательного страхования, и сам федеральный законодатель осознанно нарушает установленные им же правила, так как законодательство об обязательных видах страхования строится вопреки положениям этой нормы и регулирует все те вопросы страхового договора, которые указаны в пункте 4 статьи 3 Закона.       Таким образом, налицо явный разрыв в позиции и действиях федерального законодателя.

   В качестве одного из примеров проследим тенденции регулирования порядка установления страховых тарифов по обязательному страхованию. Первоначально в Законе четко определялось, что они устанавливаются в законах об обязательном страховании. В главе 48 ГК РФ имеется норма, косвенно устанавливающая право «органов государственного страхового надзора» устанавливать или регулировать страховые тарифы в случаях, предусмотренных федеральным законом (ч. 2 п. 2 ст. 954). Поскольку в Законе об ОСАГО предусмотрено, что страховые тарифы устанавливаются Правительством РФ, законодатель включил в Закон норму о том, что «страховые тарифы по обязательным видам страхования устанавливаются или регулируются в соответствии с законами об обязательном страховании». И, наконец, в последней редакции Закона эта норма уточняется: «в соответствии с федеральными законами о конкретных видах обязательного страхования».

   Нельзя пройти мимо еще одной давно известной, но все еще нерешенной проблемы. Помимо упомянутых выше актов существует еще более 60 нормативных правовых актов разного уровня, содержащих нормы об обязательном страховании. И практически все они не соответствуют главе 48 ГК РФ и Закону. Из одних невозможно понять, что подлежит страхованию: жизнь, имущество или ответственность, из других — кто обязан выступить страхователем, из третьих — за счет каких средств осуществляется страхование и т.д. В итоге имеем невероятное количество продекларированных видов страхования, которые должны проводиться в обязательной форме, и невозможность их реализовать, что также дискредитирует право как форму волеизъявления государства.