Государственный финансовый контроль

     Государственный финансовый контроль предназначен для реализации финансовой политики государства, создания условий для финансовой стабилизации.

     Предметом государственного финансового контроля являются средства консолидированного государственного бюджета как на этапе их формирования, так и на этапах распределения и использования.

     Метод финансового контроля можно сформулировать как комплексное, органически взаимосвязанное  изучение законности, достоверности, целесообразности и экономической эффективности  хозяйственных и финансовых операций и процессов на основе использования учетной, отчетной, плановой (нормативной) и другой экономической информации в сочетании с исследованием фактического состояния объектов контроля.

     Анализ  литературы о сущности методов контроля позволяет выделить из них две  группы: общенаучные методы и специфические контрольные методы.

     Общенаучные методические приемы включают анализ и синтез, индукцию, дедукцию, аналогию и моделирование, абстрагирование  и конкретизацию, системный анализ, функционально-стоимостный анализ.

     Собственные методические приемы государственного финансового контроля представляют собой специфические приемы контроля, выработанные практикой. Формируются эти приемы в зависимости от целевой функции контроля. Например, методические приемы финансового контроля базируются на методиках бухгалтерского учета, статистики, экономического анализа и других экономических наук. Вместе с тем методические приемы финансового контроля применяются в исследованиях других экономических наук (управление, планирование, финансирование, кредитование и т.п.).⁴

     По  информационному обеспечению различают  методы документального и фактического контроля.

     Документальный  контроль заключается в установлении сущности и достоверности хозяйственной  операции по данным первичной документации, учетных регистров и отчетности, в которых она нашла отражение, т.е. в бухгалтерском, оперативном и статистическом учете. Так, выполнение планов производства и реализации продукции, ее себестоимости и рентабельности на контролируемом предприятии определяется по данным, содержащимся в первичной документации, учете и отчетности.

     Фактический контроль состоит в определении  действительного, реального состояния  объекта проверки путем перерасчета, взвешивания, обмера, лабораторного  анализа и других методов проверки. К объектам фактического контроля относятся: наличные деньги в кассе, основные средства, материальные ценности, готовая продукция, незавершенное производство.

     Фактический и документальный контроль выполняется  во взаимной связи, так как только их совместное применение позволяет установить действительное состояние объектов проверки и их сохранности, разработать мероприятия по устранению имеющихся недостатков.

     Основными методами государственного финансового  контроля являются:

     - проверки;

     - обследования;

     - надзор;

     - анализ финансового состояния;

     - наблюдение (мониторинг);

     - ревизии.

     1. Проверки производятся по отдельным вопросам финансово-хозяйственной деятельности на основе отчётных, балансовых и расходных документов. В процессе проверки выявляются нарушения финансовой дисциплины и намечаются мероприятия по их устранению.

     Объектами документальных проверок являются бухгалтерская, статистическая, операционно-техническая  отчетность, сметы расходов и расчеты  к ним, расчеты по налогам и  т.п.

     2. Обследование в отличие от проверки охватывает более широкий спектр финансово-экономических показателей обследуемого экономического субъекта для определения его финансового состояния и возможных перспектив развития. В ходе обследования могут осуществляться контрольные обмеры выполнения работ, расхода материалов, топлива, энергии и т.д.

     3. Надзор производится контролирующими органами за экономическими субъектами, получившими лицензию на тот или иной вид финансовой деятельности, и предполагает соблюдение ими установленных правил и нормативов, нарушение которых влечёт за собой отзыв лицензии. Например, осуществляется надзор со стороны ЦБ России за деятельностью коммерческих банков; со стороны Департамента страхового надзора Минфина России — за страховыми фирмами.

     4. Анализ финансового состояния как разновидность финансового контроля предполагает детальное изучение периодической или годовой финансово-бухгалтерской отчетности с целью общей оценки результатов финансовой деятельности и ликвидности, обеспеченности собственным капиталом и эффективности его использования.

     5. Наблюдение (мониторинг) — постоянный контроль со стороны кредитных организаций за использованием выданной ссуды и финансовым состоянием предприятия-клиента; неэффективное использование полученной ссуды и снижение ликвидности может привести к ужесточению условий кредитования, требованию досрочного возврата ссуды.

     6. Ревизия — наиболее глубокий и всеобъемлющий метод финансового контроля, представляющий собой взаимосвязанный комплекс проверок финансово-хозяйственной деятельности предприятий, учреждений и организаций, проводимых с помощью определенных приемов фактического и документального контроля. Ревизия проводится для установления целесообразности, обоснованности, экономической эффективности совершенных хозяйственных операций, проверки соблюдения финансовой дисциплины, достоверности данных бухгалтерского учета и отчетности – для выявления нарушений и недостатков в деятельности ревизуемого объекта.⁵

     Комплексная ревизия охватывает все стороны  хозяйственной и финансовой деятельности объекта контроля, а ее содержательная часть соответствует подходам, применимым к ревизии. Другой отличительной чертой комплексной ревизии является охват ею всех уровней управления: министерство — ведомство — предприятие (выборочно). Результатом ее являются не только выводы, но и предложения по улучшению не только финансово-хозяйственной, но и производственной деятельности объекта контроля.

     По  времени проведения различают предварительный, текущий и последующий контроль.

     Предварительный финансовый контроль проводится до совершения финансовых операций и имеет важное значение для предупреждения финансовых нарушений. Он предусматривает оценку финансовой обоснованности расходов для предотвращения неэкономного и неэффективного расходования средств. Примером такого контроля является процесс составления и утверждения бюджетов всех уровней и финансовых планов внебюджетных фондов на основе прогноза макроэномических показателей развития экономики страны. Предшествуя совершению хозяйственных и финансовых операций, предварительный контроль носит предупреждающий характер. Он важен, когда вводятся новые важные нормативные акты по регулированию финансовой деятельности экономических субъектов. Это способствует предупреждению многих ошибок в будущем.⁶

     Текущий (оперативный) финансовый контроль производится в момент совершения денежных сделок, финансовых операций, выдачи ссуд и субсидий и т. д. Он предупреждает возможные злоупотребления при получении и расходовании средств, способствует соблюдению финансовой дисциплины и своевременности осуществления денежных расчетов. Опираясь на данные первичных документов, оперативного и бухгалтерского учета, инвентаризаций и визуального наблюдения, текущий контроль позволяет регулировать быстро изменяющиеся хозяйственные ситуации, предупреждать потери и убытки, например, в результате неправильного начисления новых налогов. Обычно текущий контроль, как и предварительный, не носит репрессивного характера.

     Последующий финансовый контроль, проводимый путем  анализа и ревизии отчетной финансовой и бухгалтерской документации, предназначен для оценки результатов финансовой деятельности экономических субъектов, эффективности осуществления предложенной финансовой стратегии, сравнения финансовых издержек с прогнозируемыми и т. д. Последующий контроль, отличающийся углубленным изучением хозяйственной и финансовой деятельности предприятия за истекший период, позволяет вскрыть недостатки предварительного и текущего контроля.

     Поскольку финансовый контроль является одной  из функций управления, то ему присущи  общие принципы управления, на которых базируется процесс государственного управления и управления конкретным предприятием и организацией, но конечно с преломлением содержания этих принципов применительно к функции контроля.

     В этой связи можно выделить следующие  принципы.

     1. Принцип плановости – он предопределяется природой организации управления и необходимостью целеполагания. В этой связи субъекты контроля проводят свою работу на основе годовых, квартальных и месячных планов проведения контрольных мероприятий.

     2. Принцип системности означает, что при проведении контрольных мероприятий должны рассматриваться все стороны объекта контроля и вся система его взаимосвязей по вертикали и горизонтали структуры управления.

     3. Принцип непрерывности означает, что все объекты контроля (управляемая система) подлежат постоянно осуществляемому субъектами контроля (управляющей системой) предварительному оперативному и периодическому последующему контролю в сроки, установленные исходя из условий, характера и свойств их деятельности. Это обеспечивает постоянное наблюдение за ходом выполнения планов и заданий, принятие мер по корректировке деятельности по мере выявления отклонений от регламентированных значений (условий).

     4. Принцип законности обусловлен Конституцией Российской Федерации, предусматривающей, что государство, все его органы (в том числе и контрольные) действуют на основе законности, обеспечивают охрану интересов общества и граждан. Органы финансового контроля, их должностные лица при исполнении своих обязанностей должны соблюдать Конституцию Российской Федерации и российские законы.

     5. Принцип объективности предопределяет правильное, полное и объективное объяснение результатов контроля на основе сопоставления содержания проверенных фактов с законами, основными положениями, инструкциями и распоряжениями руководящих органов, регулирующими проверяемую деятельность и действия должностных лиц при ее выполнении.

     6. Принцип независимости устанавливает недопустимость какого-либо силового, материального или морального воздействия на субъект контроля.

     7. Принцип гласности вытекает из сущности контроля, осуществляемого в интересах государства. Результаты контроля доводят до сведения коллектива, чья деятельность проверялась, вышестоящих органов управления, а также в необходимых случаях - до средств массовой информации. Гласность результатов контроля и принятых по ним решений мобилизует на устранение выявленных отрицательных факторов и обеспечение успешного выполнения возложенных на них обязанностей, воспитывает их в духе соблюдения действующих законов и положений.

     8. Принцип эффективности (действенности) контроля проявляется в своевременности и полноте выявления отклонений от заданного, их причин и виновников, а также оперативности в исправлении допущенных отрицательных результатов и обеспечении возмещения нанесенного материального ущерба.

      Глава 2. Система органов  государственного контроля: принципы и задачи деятельности

     В течение уже десяти лет в российском обществе идет обсуждение вопроса о  том, какой орган государственной  власти является «главным» при осуществлении внешнего (надведомственного) государственного финансового контроля. Есть два подхода, по одной из них таковым должна быть Счетная палата РФ, как конституционный орган государственного финансового контроля, а по другой Минфин РФ (после реализации административной реформы), Федеральная служба финансово-бюджетного надзора (далее - Служба, ФС ФБН). У каждой стороны есть свои доводы. Цель данной работы - проанализировать законодательство о государственном финансовом контроле и с учетом позиции доктрины, судебной практики высказать свои соображения по данному вопросу, а также дать практические рекомендации по организации координированной работы всех органов имеющих финансово-контрольные полномочия.

     Четкая  организация системы органов  государственного финансового контроля является непременным условием эффективности его осуществления. Нечеткое разграничение полномочий, неоднозначно поставленные задачи, отсутствие взаимодействия между органами не способствует успешному функционированию данного института. Для создания действенной системы органов государственного финансового контроля необходимо, прежде всего, представлять, на каких принципах она должна быть основана. Здесь стоит обратиться к Лимской декларации руководящих принципов контроля, принятой Конгрессом Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ) в 1977 году (далее - Декларация)⁷. В ней, в частности, определены основные принципы деятельности контрольных органов, порядок их взаимоотношений, как между собой, так и в системе органов государственной власти в целом.