Бюджетный процесс и его этапы

1. БЮДЖЕТНЫЙ ПРОЦЕСС И ЕГО ЭТАПЫ

1.1 Разработка  проекта бюджета

     Бюджетный процесс, включает в себя этапы составления  проекта бюджета, рассмотрения и  утверждения его органом законодательной  власти и исполнения бюджета. В основе разработки проекта бюджета лежит  прогноз социально-экономических  процессов, которые будут происходить  в стране, на территории субъекта РФ или муниципального образования. Подготовке проекта бюджета предшествует анализ итогов экономического развития, составление  прогноза основных социально-экономических  параметров, планирование институциональных  изменений. Основными параметрами  прогноза социально-экономического развития являются: объем и структура валового внутреннего продукта, инфляция, ВВП, инвестиции, экспорт, импорт, доходы населения, расходы и доходы бюджета. Основную роль в подготовке прогноза социально-экономического развития (на федеральном уровне) играет Министерство экономического развития. При участии других органов исполнительной власти Минэкономразвития разрабатывает  многовариантный прогноз, который  впоследствии обсуждается в Правительстве  РФ.

     Наряду  с Министерством экономического развития, Министерством финансов свои прогнозы составляет Центральный банк, а также независимые аналитические  центры и институты. Прогноз социально-экономического развития — это базис, на основе которого строится макроэкономическая (в частности, бюджетная) политика как  в долгосрочном, так и в средне- и в краткосрочном периодах.

     Цели  бюджетной политики конкретизируются в ежегодном бюджетном послании Президента к Федеральному собранию. На уровне субъектов РФ с бюджетным  посланием выступает глава исполнительной власти соответствующей административно-территориальной  единицы. 

В соответствии с бюджетным посланием разрабатываются  основные направления бюджетной  и налоговой политики на очередной  финансовый год. На этапе бюджетных проектировок разрабатывается перспективный финансовый план, который законодательно не утверждается и носит, в основном, информативную функцию. Его цель заключается в информировании законодателей, которые будут утверждать бюджет, о среднесрочных тенденциях экономического и социального развития, финансовых последствиях разрабатываемых законов и программ.

     Составление проекта бюджета возложено на Правительство РФ, и должно начинаться не позднее, чем за 10 месяцев до начала очередного финансового года (т.е. не позднее, чем в марте).

     После одобрения правительством прогноза социально-экономического развития Министерство финансов осуществляет разработку основных характеристик федерального бюджета, направляет бюджетные проектировки федеральным органам исполнительной власти для распределения по конкретным получателям средств федерального бюджета и уведомляет органы исполнительной власти субъектов РФ о методике формирования межбюджетных отношений на очередной  финансовый год.

     Далее происходит распределение предельных объемов бюджетных средств между  бюджетополучателями в соответствии с функциональной и экономической  классификацией расходов. Согласовываются  интересы всех ведомств, оцениваются  их предложения и выстраивается  система приоритетов.

     Представляя в Министерство финансов заявки на финансирование собственных расходов, ведомства обосновывают свои расходы  с использованием различных методов  бюджетирования.

Традиционным  методом является постатейное бюджетирование, когда в соответствии с утвержденной бюджетной классификацией ведомства  детально обосновывают статьи расходов. При использовании данного метода основной акцент делается на анализе  затрат и целевом использовании  средств. Бюджетополучатели составляют сметы своих планируемых расходов, которые анализируются и корректируются распорядителями бюджетных средств, а затем передаются на согласование в правительство. В случае, если общая  сумма сметных заявок превышает  величину запланированных бюджетных  доходов, то выявляются приоритетные затраты, а по остальным проводится сокращение расходов.

     Более прогрессивными, по сравнению с постатейным, считаются методы программно-целевого (или ориентированного на результат) бюджетирования. Их суть заключается  в том, что при бюджетном планировании увязываются расходы и отдача от них, экономическая и социальная эффективность деятельности того или  иного бюджетополучателя.

     Программно-целевое  бюджетирование заключается в том, что при составлении заявки на финансирование каждое министерство или  ведомство формулирует долгосрочные цели своей деятельности, согласованные  с целями общегосударственной политики, представляет варианты достижения поставленных целей и в соответствии с ними различные варианты финансирования. Программно-целевое бюджетирование учитывает последствия принимаемых решений, позволяет сравнивать разные способы достижения поставленных целей, производить выбор оптимальных решений с учетом возможности реализации разных сценариев развития. Тем самым, использование этого метода повышает обоснованность принимаемых решений и позволяет лучше контролировать и их выполнение.

В бюджете, спроектированном таким способом, четко прослеживается взаимосвязь между политическими целями правительства и политикой государственных расходов.

     Все работы по согласованию бюджетных проектировок должны быть завершены до 15 июля года, предшествующего следующему бюджетному периоду. После чего в течение  месяца Правительство рассматривает  и утверждает проект федерального закона о федеральном бюджете для  внесения его в Государственную  Думу.

     Установление  порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов субъектов РФ и  муниципальных образований находится  в компетенции органов власти субъектов РФ и муниципальных  образований. Бюджетный процесс  в регионах регулируется уставом, конституцией, законом субъекта РФ. Этап составления  бюджетов на уровне регионов схож с  процессами, происходящими на федеральном  уровне. Анализируются итоги финансово-хозяйственной  деятельности за предыдущий год и  социально-экономическая ситуация в регионе. Далее разрабатывается  прогноз и план социально- экономического развития территории, перечень целевых  программ, программа развития государственной  или муниципальной собственности. На основании бюджетного послания, информации, полученной с вышестоящих  и нижестоящих уровней бюджетной  системы, касающейся межбюджетных отношений, орган исполнительной власти составляет проект бюджета.

     Подготовленный  проект бюджета вносится органом  исполнительной власти или местного самоуправления на рассмотрение и утверждение  законодателей.

1.2. Процедура  обсуждения и утверждения бюджета

     Второй  этап бюджетного процесса — это  рассмотрение и утверждение проекта  бюджета. Список документов, представляемых вместе с проектом бюджета исполнительной властью на рассмотрение в орган  законодательной власти, в той  или иной степени одинаков для  всех, хотя и в этой области субъекты РФ и муниципальные образования  обладают значительной самостоятельностью. Как правило, обязательно вместе с проектом бюджета в орган  законодательной (представительной) власти вносятся такие документы как:

1) основные  направления бюджетной и налоговой  политики;

2) прогноз  социально-экономического развития  территории;

3) прогноз  сводного финансового баланса;

4) итоги  социально-экономического развития.

После того, как проект федерального бюджета  внесен в Государственную Думу (до 26 августа), он направляется в комитеты Государственной Думы, Совет Федерации  и Счетную палату, которая готовит  собственное заключение на проект бюджета. Утверждаются профильные комитеты, которые  будут ответственны за рассмотрение отдельных разделов и подразделов  бюджета. Профильные комитеты готовят  свои заключения, предложения и рекомендации и направляют их в Комитет по бюджету  и налогам, который на их основе готовит  свое заключение и проект постановления  ГД о принятии проекта бюджета  в первом чтении.

Федеральный бюджет рассматривается в Государственной  Думе в трех чтениях. Первое чтение проходит в течение 30 дней со дня  внесения проекта бюджета. Предметом  рассмотрения в первом чтении являются:

- доходы  федерального бюджета по группам,  подгруппам и статьям классификации  доходов;

- распределение  доходов от федеральных налогов  и сборов между федеральным  бюджетом и бюджетами субъектов  РФ;

- дефицит,  профицит федерального бюджета;

- общий  объем расходов федерального  бюджета.

     В процессе первого чтения депутаты Государственной  Думы заслушивают доклад Правительства  РФ, содоклады Комитета по бюджету  и налогам. Заслушивается также  доклад Председателя Счетной палаты РФ. После того, как доклады заслушаны, депутаты Государственной Думы задают докладчикам вопросы. Далее выступают  лидеры фракций, после чего с заключительным словом выступают представители  Правительства и проводится голосование  о принятии или отклонении законопроекта  в первом чтении.  При рассмотрении в первом чтении депутаты не могут увеличивать объем доходов и дефицит федерального бюджета в том случае, если на это отсутствует положительное заключение Правительства.

     Если  проект бюджета в первом чтении отклоняется, то Дума может или передать его  в согласительную комиссию, или вернуть  его в Правительство на доработку, или поставить вопрос о недоверии  Правительству. При передаче в согласительную комиссию, куда включаются представители  Госдумы, Совета Федерации и Правительства, разрабатывается согласованный  вариант основных характеристик  федерального бюджета.

В ходе второго чтения утверждаются:

- распределение  расходов федерального бюджета  в соответствии с функциональной  классификацией и главными распорядителями  средств федерального бюджета;

- распределение  средств Федерального фонда финансовой  поддержки субъектов РФ по  субъектам РФ;

- расходы  федерального бюджета на финансирование  федеральных целевых программ;

- расходы  федерального бюджета на финансирование  программы предоставления гарантий  Правительства Российской Федерации;

- расходы  федерального бюджета на финансирование  программ государственных внешних  и внутренних заимствований.

     Во  втором чтении бюджет рассматривается  в течение 25 дней со дня принятия в первом. В этот период Комитет  по бюджету рассматривает поступающие  поправки и проводит по ним экспертизу, готовит таблицу поправок, которые  Комитет рекомендует к принятию, и таблицу отклоняемых поправок.

     В третьем чтении законопроект о бюджете  рассматривается с точки зрения юридических и лингвистических  неточностей, голосуется в целом, приобретая, таким образом, статус закона. На этом этапе внесение поправок в него не допускается.

Принятый  Государственной Думой закон  о бюджете передается в Совет  Федерации, который рассматривает  закон и голосует на предмет его  одобрения в целом, после чего закон о федеральном бюджете  передается на подпись Президенту.  В том случае, если Совет Федерации отклоняет закон, его рассматривает согласительная комиссия. Комиссия в течение 10 дней выносит согласованный вариант закона на повторное голосование в Госдуму, которая рассматривает его в одном чтении.В случае несогласия Государственной Думы с решением Совета Федерации федеральный закон о бюджете считается принятым, если второй раз за него проголосовало не менее 2/3 общего числа депутатов Госдумы.

Порядок рассмотрения и утверждения бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов регламентируется правовыми актами субъектов РФ и муниципальных  образований. Процедура рассмотрения проектов региональных бюджетов аналогична рассмотрению федерального бюджета.

1.3. Исполнение  бюджета по доходам и расходам