Актуальные вопросы финансового права

14

План

1.                  Правовые способы повышения эффективности бюджетного зако­нодательства Российской Федерации………………………………………………3

2.                  Принципы распределения расходов между бюджетами………………….13

Список использованных источников ……………………………………………..17

1. Правовые способы повышения эффективности бюджетного зако­нодательства Российской Федерации

Бюджетное законодательство как часть финансового законодательства - это совокупность нормативных актов по идентификации бюджетного устройства государства, его субъектов, местного самоуправления, правовому регулированию отношений по поводу распределения бюджетных средств между бюджетами разного уровня, их расходования, а также по установлению порядка формирования и исполнения бюджетов, осуществления финансового контроля и ответственности за нарушение бюджетного законодательства[1].

Следует иметь в виду, что бюджет как исходная сфера бюджетной деятельности может рассматриваться с двух точек зрения - экономической и юридической. По экономической сущности бюджет - это совокупность экономических (финансовых) отношений, возникающих по поводу образования, распределения и использования централизованных фондов денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления. В юридическом аспекте - это правовой акт, основной финансовый план образования, распределения и использования централизованных денежных фондов государства и муниципальных образований в целях их социально-экономического развития. Следовательно, бюджет как правовая категория является исключительным объектом бюджетных правоотношений.

Исходя из этих оснований, целесообразно перенести акценты в плоскость организационно-правового развития бюджетной системы, условия функционирования которой детерминированы нормами Бюджетного кодекса и конституционными основами бюджетной деятельности государства.

Бюджетная система Российской Федерации состоит из бюджетов трех уровней: федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов; бюджетов субъектов РФ и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов; местных бюджетов.

Бюджетная система РФ основана на принципах ее единства; разграничения доходов и расходов между ее уровнями; самостоятельности бюджетов; полноты отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов; сбалансированности бюджета; эффективности и экономности использования бюджетных средств; общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов; гласности; достоверности бюджета; адресности и целевого характера бюджетных средств. Одним из основных принципов построения и функционирования бюджетной системы является самостоятельность бюджетов всех уровней.

В 2000-х годах Правительством Российской Федерации были утверждены и реализованы среднесрочные программы бюджетных реформ (Программа развития системы Федерального казначейства в 2000-2010 годах, Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года, Принципы реструктуризации бюджетного сектора в Российской Федерации, Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 гг., Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и управления государственными финансами в 2006-2008 годах).

В 2000 году вступил в силу Бюджетный кодекс Российской Федерации, который определил основные подходы к организации бюджетного процесса для всех уровней бюджетной системы Российской Федерации. В нем постепенно находили отражение различные новации бюджетного процесса и с его помощью вводились инструменты, обеспечивающие реализацию программ бюджетных реформ.

Результатом данных реформ стало формирование в Российской Федерации основ современной системы управления общественными (государственными и муниципальными) финансами, в том числе:

создание целостной системы регулирования бюджетных правоотношений, установление единых принципов бюджетной системы и четкое определение статуса и полномочий участников бюджетного процесса;

организация бюджетного процесса исходя из принципа безусловного исполнения действующих расходных обязательств;

разграничение полномочий, и, соответственно, расходных обязательств и доходных источников  публично-правовых образований (Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований);

ликвидация «необеспеченных федеральных мандатов», упорядочение и монетизация основных социальных обязательств;

введение формализованных методик распределения основных межбюджетных трансфертов; 

создание и развитие системы Федерального казначейства, обеспечивающей кассовое обслуживание бюджетов бюджетной системы, эффективный учет и предварительный контроль в процессе  исполнения расходных обязательств Российской Федерации, управление единым счетом федерального бюджета, формирование достоверной и прозрачной консолидированной бюджетной отчетности;

установление механизма сбережения нефтегазовых доходов и ограничений дефицита федерального бюджета, направленного на повышение устойчивости бюджетной системы и снижение влияния на бюджетную систему внешних экономических рисков;

начало практического внедрения инструментов бюджетирования, ориентированного на результаты;

переход от годового к среднесрочному финансовому планированию, в том числе – утверждению федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период в формате «скользящей трехлетки»;

создание законодательной базы для развития новых форм финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг и реструктуризации бюджетной сети;

установление правил и процедур размещения заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд и придание этому процессу публичности;

создание системы мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого главными распорядителями средств федерального бюджета, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями с использованием инструментов конкурсной поддержки бюджетных реформ.

В то же время не все заявленные планы были реализованы. Не удалось на практике применить ряд законодательно введенных норм, принципов и механизмов и урегулировать многие методические вопросы.

Как следствие, в сфере управления общественными финансами сохраняется ряд системных недостатков и нерешенных проблем:

сохраняются условия и стимулы для неоправданного увеличения бюджетных расходов, не созданы условия для мотивации органов государственной власти и местного самоуправления власти и бюджетных учреждений для повышения эффективности бюджетных расходов и своей деятельности в целом;

структура и динамика расходов слабо увязаны с целями государственной политики;

отсутствуют действенные методики оценки эффективности деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, в том числе – использования ими финансовых ресурсов;

отсутствует оценка всего набора инструментов (бюджетных, налоговых, тарифных, таможенных, нормативного регулирования), применяемых для достижения поставленных целей;

планирование программных и «непрограммных», капитальных и текущих расходов методологически не взаимоувязано;

не соответствует современным требованиям система государственного финансового контроля;

остаются непрозрачными зоны деятельности участников сектора государственного управления за счет постоянно длящихся переходных норм;

не осуществлен переход на кассовое обслуживание государственных внебюджетных фондов;

сохраняются отдельные «необеспеченные» федеральные мандаты и неформализованные (а значит непрозрачные) каналы предоставления межбюджетных трансфертов, доходная база региональных и местных бюджетов остается нестабильной при низкой заинтересованности регионов и муниципалитетов в ее наращивании;

во многом формальным и не увязанным с бюджетным процессом остается применение инструментов бюджетирования, ориентированного на результаты;

продолжает расти бюджетная сеть. Перевод бюджетных учреждений в автономные учреждения произошел только в нескольких субъектах Российской Федерации и практически не состоялся на федеральном уровне;

остается ограниченным опыт внедрения государственных (муниципальных) заданий.

Необходимость достижения долгосрочных целей социально-экономического развития Российской Федерации в условиях адаптации бюджетной системы к замедлению темпов роста бюджетных доходов  увеличивает актуальность разработки и реализации системы мер по повышению эффективности деятельности органов государственной власти и местного самоуправления и модернизации управления общественными финансами Российской Федерации[2].

Для повышения эффективности деятельности публично-правовых образований, в том числе в сфере бюджетной политики, необходимо установление и соблюдение четко сформулированных принципов ответственной бюджетной политики, к которым относятся:

консервативность и надежность экономических прогнозов и предпосылок, положенных в основу бюджетного планирования;

формирование бюджетов с учетом долгосрочного прогноза основных параметров бюджетной системы, основанных на реалистичных оценках;

ограничение бюджетного дефицита, государственного долга и установление правил, ограничивающих использование для финансового обеспечения «длящихся» расходных обязательств нестабильных (зависящих от внешних условий) доходов;

стабильность, предсказуемость и нейтральность налоговой политики;

недопустимость увязки объемов расходов бюджетов с определенными доходными источниками;

полнота учета и прогнозирования финансовых и других ресурсов, которые могут быть направлены на достижение целей государственной и муниципальной политики (включая, в том числе, бюджетные ассигнования, налоговые льготы и гарантии, имущество);

планирование бюджетных ассигнований исходя из необходимости безусловного исполнения действующих расходных обязательств;

принятие новых расходных обязательств при наличии четкой оценки необходимых для их исполнения бюджетных ассигнований на весь период их исполнения;

принятие новых расходных обязательств с учетом сроков их реализации и механизмов реализации (разовых или «условно-постоянных»);

соблюдение установленных бюджетных ограничений при принятии новых расходных обязательств, в том числе при условии и в пределах реструктуризации (сокращении) ранее принятых обязательств (в случае необходимости);

систематический анализ и оценка рисков для бюджетной системы, в том числе возникающих вследствие средне- и долгосрочных демографических тенденций, изменения внешнеэкономических условий, принятия условных обязательств;

создание и поддержание необходимых финансовых резервов.

Для этого необходимо реализовать следующие основные меры:

1) формирование долгосрочного (на срок не менее 20 лет) экономического и бюджетного прогноза (бюджетной стратегии);

2) использование для целей бюджетного планирования консервативного, исходя из формализованных критериев, макроэкономического прогноза с одновременным расширением вариантов прогноза для информирования бизнеса и международного сообщества;

3) исключение из Бюджетного кодекса Российской Федерации требований по указанию в федеральном законе о федеральном бюджете параметров ВВП и инфляции, а также по обязательному внесению изменений в указанный закон в случае получения дополнительных доходов;

4) восстановление фискальных правил (в том числе, по ограничению дефицита федерального бюджета без учета использования нефтегазовых резервов на уровне не более 1% ВВП и использованию нефтегазовых доходов, а также сбережению нефтегазовых доходов в случае благоприятной внешнеэкономической конъюнктуры) и их полного введения в действие не позднее 2015 года;

5) поэтапное увеличение условно-утверждаемых расходов федерального бюджета не менее чем до 5% объема расходов в первом и до 10% объема расходов во втором году планового периода; 

6) уточнение формы и порядка ведения реестра расходных обязательств с увязкой с реестром государственных контрактов и с введением правил корректировки (пересчета) объемов действующих расходных обязательств, в реестре расходных обязательств необходимо учитывать особенности различных расходных обязательств, характер их образования, принятия и «жизненного» цикла вплоть до исполнения;

7) переход от обязательности индексирования действующих расходных обязательств, прежде всего публичных нормативных обязательств по уровню прогнозируемой инфляции с возможным введением для социальных пособий принципа индексации по уровню инфляции в отчетном (текущем) году;