Витрати бюджету на соціальний захист населення

Вступ

Прийнята 28 червня 1998 року Конституція України проголосила нашу державу соціальною. Це, перш за все, означає наявність державного пріоритету щодо забезпечення соціальних та економічних прав громадян. Однак існуюча економічна ситуація в Україні, незбалансованість і нерозвиненість діючої системи соціального захисту та соціального забезпечення не дозволяють перетворити цю декларацію на реальність.

Непрозора  система  пільг  та  соціальних  виплат  і далі домінує у сфері соціального  захисту та соціального забезпечення. А замість реального соціального обслуговування населення утримується громіздка мережа державних і комунальних закладів соціального захисту та соціальних служб. Водночас, поряд із підтримкою найбільш соціально вразливих груп, система соціального захисту та соціального забезпечення передбачає значну кількість пільг та соціальних гарантій за професійною ознакою. Часто такі заходи соціального захисту та соціального забезпечення представників окремих професій абсолютно невиправдані, адже працевлаштування в окремій галузі повинне стимулюватися не через надання певних пільг, а шляхом підвищення заробітної плати працівників, як це відбувається у розвинених країнах. Істотною ознакою чинного законодавства у сфері соціального захисту та соціального забезпечення є його несистемність та непослідовність. Прикметно, що навіть після прийняття 19 червня 2003 року Закону України “Про соціальні послуги”, який фактично задекларував перехід до європейської моделі, законодавці ще неодноразово поверталися до традиційних для радянських часів методів і підходів, встановлюючи нові види пільг та соціальних виплат.

Запровадження пільг, соціальних та компенсаційних виплат у ряді випадків виходить за рамки конституційних стандартів, оскільки на рівні законів України  перелік категорій одержувачів різних заходів соціального захисту значно розширено. Це призводить до розмивання соціальної функції держави та втрати адресності соціального захисту, передумови для якої закладено на рівні Конституції України.

Попри  певну  непослідовність,  помітне  прагнення держави вдосконалити діючу систему соціального захисту та соціального забезпечення, яка включала б як окремі заходи, спрямовані на соціальне забезпечення певних соціальних груп, так і систему соціальних послуг, доступних для різних соціально вразливих категорій населення.

Адже економічна обґрунтованість  та ефективність системи соціального  захисту і соціального забезпечення, її орієнтація на потреби найбільш соціально вразливих категорій  громадян входить до загальновизнаних стандартів соціально орієнтованої держави, а рівень доступності соціальних послуг для громадян є одним із показників визначення якості життя у конкретно взятій країні.

За ефективної системи  соціального захисту та соціального  забезпечення уряд точно оцінює економічне становище й потреби своїх громадян і розподіляє наявні бюджетні кошти та інші ресурси, щоб задовольнити ці потреби у найкращий спосіб. У такому разі, згідно з міжнародними стандартами, головним завданням системи соціального захисту та соціального забезпечення для країн із перехідною економікою, до яких належить і Україна, повинно бути пом’якшення негативного впливу факторів, що виникають під час здійснення соціальних та економічних реформ, на найбільш соціально незахищені категорії населення.

 

1. Класифікація соціальних видатків за методологією ОЕСР

База даних ОЕСР згруповує  видатки на соціальний захист та соціальне  забезпечення за такими дев’ятьма  категоріями:

1) піклування про літніх  людей   – звичайні пенсії, пенсії особам, що достроково пішли у відставку, допомога на дому та послуги за місцем проживання;

2) піклування про членів сімей військовослужбовців та  постраждалих у катастрофах – пенсії та допомога на поховання;

3) допомога  у  разі  недієздатності  та  тимчасової  непрацездатності – послуги з догляду, допомога у разі недієздатності, допомога постраждалим від аварії на робочому місці та допомога у разі нещасних випадків, виплати у зв’язку з непрацездатністю працівників;

4) охорона здоров’я   – видатки на лікування у стаціонарних медичних закладах та амбулаторне лікування, оплата медичних препаратів та виплати на превентивне лікування;

5) сім’я та діти   – допомога на дитину та пільгові кредити, допомога по догляду за дитиною, допомога при вагітності та при пологах, допомога одиноким батькам;

6) діяльність щодо розвитку ринку праці   – послуги з працевлаштування, фінансування освітніх заходів для молоді та заходів з працевлаштування для непрацездатних;

7) соціальна підтримка в разі безробіття   – допомога у разі безробіття, компенсації у разі звільнення, компенсації за дострокове звільнення, пов’язане з кон’юнктурою ринку;

8) забезпечення житлом   – грошова допомога на купівлю та найм житла;

9) інші заходи соціального захисту   – грошова допомога, яку не можна віднести до інших категорій, призначена малозабезпеченим верствам населення (наприклад, допомога на придбання продуктів харчування чи одягу, поширена в деяких країнах, які не є членами ОЕСР), а також інші соціальні послуги та заходи соціального захисту.

З урахуванням цієї класифікації в Україні реальний обсяг видатків на сферу соціального захисту та соціального забезпечення буде складатися із загальної суми фактичних видатків державного і місцевих бюджетів на соціальний захист та соціальне забезпечення, охорону здоров’я, забезпечення житлом окремих категорій громадян (вони проходять за іншими статтями функціональної класифікації видатків) та видатків державних цільових позабюджетних фондів. Обсяг таких видатків зведеного бюджету та цільових позабюджетних фондів 2008 року в Україні становив 276 млрд. грн. або 29% ВВП. Для порівняння, обсяг видатків, які безпосередньо обраховуються за бюджетною функцією “Соціальний захист та соціальне забезпечення”, в бюджеті 2008 року становив лише 74 млрд. грн., що склало 7,8% ВВП.

Згідно з поданими розрахунками, загальний обсяг видатків на сферу соціального захисту та соціального забезпечення в Україні є доволі значним навіть у порівнянні з розвиненими країнами. За показником “Соціальні видатки у відсотках до ВВП” Україну у 2007 році випереджали лише Швеція та Франція (див. Діаграму 1).

 

Діаграма 1. Соціальні видатки окремих держав до ВВП, %

 

Незважаючи на значний  обсяг, видатки на сферу соціального  захисту  та  соціального  забезпечення  в Україні у розрахунку на одну особу є доволі низькими у порівнянні з розвинутими країнами. Якщо розрахувати видатки на сферу соціального захисту та соціального забезпечення за методологією ОЕСР з урахуванням індексу  купівельної  спроможності5  та  порівняти  їх  з аналогічними видатками країн-членів ОЕСР, то можна зробити висновок, що, незважаючи на значні кошти, які виділяються на соціальну сферу з державного та місцевих бюджетів, а також з урахуванням видатків державних цільових позабюджетних фондів та видатків на охорону здоров’я та видатків на забезпечення житлом окремих категорій громадян, рівень державного фінансового забезпечення на одну особу в Україні залишається одним із найнижчих серед країн-членів ОЕСР (див. Діаграму 2). За останніми доступними даними, у 2005 році в розрахунку на одну особу він складав 1677 дол. США на рік. Нижчий за показники України тільки рівень у Кореї (1465 дол. США) та Мексиці (786 дол. США).

 

Діаграма 2. Соціальні видатки окремих держав в розрахунку на одну особу, дол. США

 

2. Фінансування основних категорій, які мають право на соціальний захист

В Україні заходи соціального  захисту поширюються на певні  категорії громадян, визначені чинним законодавством. У державному та місцевих бюджетах фінансування соціального захисту цих категорій громадян можна прослідкувати за функціональною класифікацією видатків.

Основні категорії громадян, заходи щодо соціального захисту яких фінансуються за рахунок коштів державного та місцевих бюджетів, представлено у Діаграмі 2.

Найбільша  частка  фінансування  за  видатковою статтею  “Соціальний захист та соціальне забезпечення” впродовж 2002–2008 років припадала на категорії громадян, які мають право на різні види соціального захисту: пенсіонери (1); сім’ї, діти та молодь (2); інші категорії населення, що мають право на соціальний захист (3).

 

Діаграма 3. Бюджетне фінансування основних категорій отримувачів різних заходів соціального захисту, млрд. грн.

       Найбільшою за обсягом видатків є категорія пенсіонерів – 2005 року обсяг фінансування за статтею “Соціальний захист пенсіонерів” складав 72% усіх видатків на соціальний захист та соціальне забезпечення, а у 2008 році  зазначена  категорія  бюджетних  видатків  склала 42,65 млрд. грн. або 58% усіх видатків за цією статтею.

Значна частка цієї категорії  у структурі інших видатків на соціальний захист та соціальне забезпечення пояснюється, перш за все, зростанням частки людей пенсійного віку в загальній структурі населення України.

Показовим є той факт, що 2005 року видатки на соціальний захист пенсіонерів  складали 7 % ВВП (див. Діаграму 3), у той час як сумарні видатки на соціальний захист та соціальне забезпечення становили 9 % ВВП.

 

 

3. Фінансування основних  видів та форм соціального захисту

Соціальний захист та соціальне забезпечення в Україні 

здійснюється шляхом призначення пільг, здійснення соціальних та компенсаційних виплат, а також надання соціальних послуг, (здебільшого державними або комунальними закладами системи соціального захисту). Зовсім незначна частка цих соціальних послуг надається недержавними організаціями та установами, які працюють за рахунок грантів, наданих місцевими бюджетами в якості фінансування діяльності з надання соціальних послуг.

Всі заходи соціального  захисту можуть здійснюватися у  формі як грошових, так і натуральних трансфертів. Грошові трансферти – це різні види соціальної допомоги, компенсацій, надбавок, доплат та інших грошових виплат, що здійснюються у грошовій формі. Натуральні трансферти – це пільги на використання певних видів послуг та оплату за них, а також безпосередньо соціальні послуги (див. Таблицю 1).

Таблиця 1. Розподіл видатків на соціальний захист та соціальне  забезпечення   залежно від форми здійснення трансфертів

До трансфертів населенню  у грошовій формі, згідно з економічною  класифікацією видатків, належать поточні  та капітальні трансферти.

Трансферти населенню (поточні трансферти) – це виплата громадянам соціальної та матеріальної допомоги, а також надбавок, доплат та компенсацій у натуральному вигляді, що здійснюється, перш за все, для збільшення їх доходу. Такі платежі можуть бути спрямовані на збільшення доходу певної сім’ї чи особи або на компенсування певних видів витрат або втрат – наприклад, придбання продуктів харчування, оплату житлово-комунальних послуг чи проїзду у транспорті, придбання твердого чи рідкого побутового палива тощо. До цієї категорії також слід відносити соціальну допомогу інвалідам, багатодітним сім’ям, стипендії, пенсії, путівки для оздоровлення чи лікування та інше. Відповідно до чинного законодавства, податок з доходів фізичних осіб та всі платежі за цими сумами передбачаються за тим самим кодом економічної класифікації бюджетних видатків.

До цієї категорії  включено: оплату пільг, соціальну допомогу інвалідам, сім’ям із дітьми та багатодітним сім’ям; стипендії; пенсії; путівки на оздоровлення. Капітальні трансферти – це невідплатні односторонні платежі органів управління, що не ведуть до виникнення або погашення фінансових вимог. Такі платежі спрямовуються на придбання капітальних активів, компенсацію втрат, пов’язаних із пошкодженням основного капіталу, або збільшення капіталу одержувачів бюджетних коштів.

Також до цієї категорії  слід зараховувати трансфертні платежі підприємствам для покриття збитків, акумульованих ними за певний період, або таких, які виникли в результаті надзвичайних обставин.

Капітальними трансфертами є лише платежі, які мають одноразовий і нерегулярний характер як для донора, так і для їх реципієнта (бенефіціара). Кошти, що виділяються з бюджету як капітальні трансферти, завжди мають цільове призначення.

Розподіл трансфертів населенню на поточні та капітальні згідно з економічною класифікацією видатків представлений у Таблиці 2.

Таким чином, проведений аналіз підтверджує, що трансферти у  грошовій формі складають найбільшу частку всіх трансфертів населенню в Україні (див. Таблицю 3).

До 2005 року в Україні спостерігалася тенденція до зростання частки грошових трансфертів – вони збільшилися з 7,5 млрд. грн. у 2002 році до 33,15 млрд. грн. у 2005 році. Цю тенденцію можна було розглядати як позитивний сигнал, адже переважання грошових трансфертів над натуральними є типовим для найбільш розвинутих країн світу. Проте, починаючи з 2006 року, в Україні зворотно почала зростати частка натуральних трансфертів – у 2006 році вони зросли на 9%, а грошові у той же час скоротилися на 1%. У 2008 році натуральні трансфери зросли аж на 139%, у той час як грошові – лише на 43%.

Таблиця 2. Розподіл трансфертів населенню на грошові та натуральні згідно з кодами економічної класифікації бюджетних видатків

 

 

Таблиця 4. Трансферти населенню у грошовій та натуральній формі у зведеному бюджеті України, млрд. грн.

Натуральні трансферти зросли, здебільшого, за рахунок інших  операційних трансфертів і, перш за все, пільг, обсяг фінансування яких збільшився з 6,38 млрд. грн. у 2006 році до 25,13 млрд. грн. у 2008 році. Зростання частки пільг за попередні три роки – певною мірою негативний сигнал, оскільки пільги не є ефективним інструментом соціального захисту.

Як засвідчує міжнародний  досвід, в міру того, як країна економічно розвивається, можливості для використання грошових трансфертів як одного із заходів соціального захисту збільшуються. З економічним розвитком країни все