Управление внутренним государственным долгом РФ

     В структуре погашения долга относительно ровная кривая складывается после 2022 года (см. рис.2). Часть, относящаяся к 2020-2030 гг., - это портфель Центрального банка, который переоформили в ОФЗ. Минфин практически не допускаем платежных пиков и считает, что с 2010 г. объем погашения не превысит 100-110 млрд. руб. В условиях такого исполнения бюджета годовое погашение значительно меньше месячного поступления дохода в федеральный бюджет. Это позволяет говорить практически об отсутствии кредитных рисков.

     Рис.2. Структура государственного долга РФ по срокам погашения, млрд. руб. 

     В сентябре 2010 г. Правительство РФ рассмотрело долговую стратегию на 2011-2013 гг. В принципе документ сохраняет ту позицию, которую Минфин выбрал ранее: государственный долг Российской Федерации и совокупный государственный долг должен уменьшаться по отношению к ВВП, при этом доля государственного внутреннего долга должна расти. 

     2.3 Специфика управления государственным долгом 

     Под управлением государственным долгом понимается совокупность мероприятий государства по выплате доходов кредиторам и погашению займов, изменению условий уже выпущенных займов, определение условий и выпуску новых государственных ценных бумаг.

     Хотя и существует график выплат госдолга, но управление реальной динамикой долговых обязательств предполагает контроль за двумя важнейшими показателями - величиной государственного долга и стоимостью его обслуживания. В условиях экономического роста важны не абсолютные их размеры, а доля государственного долга в ВВП и соотношение реального процента (стоимости обслуживания за вычетом инфляционной составляющей) и темпа экономического роста. В настоящее время основными принципами государственной политики РФ в области внутренних заимствований являются следующие:

     1. Замещение государственного внешнего долга РФ внутренними заимствованиями, т.е. увеличение размеров государственного внутреннего долга в ближайшие годы будет обусловлено использованием его на погашение внешнего долга.

     2. Удлинение сроков заимствования. В настоящее время планируется отказаться от краткосрочных (до 1 года) заимствований и перейти на обслуживание ценных бумаг, носящих средне- и долгосрочный характер. Для решения этой задачи доходность краткосрочных ценных бумаг будет сокращаться до 6,5% годовых, а среднесрочных и долгосрочных повышаться -- до 8,5 -- 10,5%.

     3. Повышение уровня рыночной ликвидности и расширение круга активных инвесторов. Для этого совместно Минфином РФ и Банком России подготовлена Программа введения института первичных дилеров и эталонных выпусков на рынке ГКО-ОФЗ. В частности, в настоящее время предусматривается, что одним из активных инвесторов на рынке государственных ценных бумаг должен стать Пенсионный фонд РФ. С этой целью в 2004 г. было принято решение осуществить первое размещение нового вида государственных ценных бумаг -- государственных сберегательных облигаций -- ГСО. Часть этих бумаг будет использоваться для инвестирования средств пенсионных накоплений.

     Государственный внутренний долг является важным инструментом перераспределения доходов в обществе и мобилизации временно свободных средств граждан и хозяйствующих субъектов. С его помощью государство может регулировать многие экономические процессы, включая уровень ссудного процента, степень инвестиционной активности и др. [11].

     Нельзя недооценивать негативные последствия внутреннего долга, потому что при определенных условиях он может стать серьезной проблемой для экономики страны. Рассмотрим некоторые из самых ярких проблем. Рост внутреннего долга опасен для страны с низким уровнем доходов, но следовательно, и сбережений. Покупка населением, субъектами хозяйствования государственных ценных бумаг является альтернативой инвестированию свободных денежных средств в производство. Поэтому наращивание быстрыми темпами выпуска государственных ценных бумаг может привести к сокращению основного капитала. Другая опасность связана с тем, что государство, продавая ценные бумаги, конкурирует на рынке ссудного капитала с частным сектором. В результате конкуренции ставка ссудного процента повышается, что ведет к совращению частных инвестиций в экономику страны, чистого экспорта и частично потребительских расходов. Негативным последствием роста внутреннего долга является увеличение суммы процентных выплат по нему. Если в экономике наблюдается стагнация или спад производства, то процентные выплаты могут оказаться неподъемными для страны. Поэтому необходимо постоянно отслеживать динамику соотношения между внутренним долгом и объемом национального производства. Если долг растет медленнее, чем объем валового внутреннего продукта, то это означает уменьшение его доли в национальном продукте. Если же темпы роста внутреннего долга обгоняют темпы роста валового внутреннего продукта, то доля государственного долга в последнем будет увеличиваться. Чтобы при этом его последствия не стали слишком тяжелыми для экономики, правительство должно предпринять определенные меры по управлению государственным долгом.

      Глава 3. Управление государственным долгом: проблемы и возможности 

     Вплоть до осени 2008 г. проблема дефицитного финансирования государственных расходов и эффективного управления государственным долгом оставалась в тени. Однако, масштабное падение внутреннего и внешнего спроса на российскую продукцию, слабая конкурентоспособность, отсутствие диверсификации и низкая эффективность российской экономики сделали в текущем году проблему дефицитного финансирования в качестве инструмента стимулирования экономического развития одной из наиболее актуальных, призванной обеспечить национальной экономике не только прохождение острой фазы кризиса. Но и реализацию ее структурного реформирования.

     Как следствие, претерпела корректировку и позиция государства в отношении предельного объема внутреннего и внешнего государственного долга. Так, верхний предел государственного внутреннего долга РФ на 1 января 2010 г. был увеличен до 2094,73 млрд. руб. Верхний предел государственного внешнего долга Российской Федерации на 1 января 2010 г. был определен в размере 37,6 млрд. долл.

     На протяжении последних нескольких лет на фоне понижающего тренда объема совокупной задолженности в процентах к ВВП страны (с 108,6% ВВП в 1999 г. до 5,8% ВВП в 2008 г.) и сокращения абсолютного размера внешнего долга наблюдался устойчивый рост абсолютного объема государственного внутреннего долга. Что свидетельствовало о расширении внутренних источников дефицитного финансирования государственных расходов, которое неизбежно связано с масштабными эффектами вытеснения частного инвестиционного спроса на капитал. Очищенный от инфляции, темп роста объема внутренней задолженности РФ за период с 2004 по 2008 гг. фактически был сопоставим, а иногда и превышал темпы роста ВВП, что свидетельствует о переориентации источников финансирования государственных расходов с внешних на внутренние.

     В связи дефицитом федерального бюджета в 2009 г. до 7,9% ВВП в среднесрочной перспективе ставка на пополнение доходов федерального бюджета была сделана именно на наращивание внешних и внутренних заимствований. Однако, в условиях острого дефицита ликвидности на внутреннем и внешнем рынках, значительного размера внешнего долга российского корпоративного сектора размещение государственных долговых инструментов станет особенно затруднительным. Что создает реальную угрозу невыполнения программ внутренних и внешних заимствований не только в текущем году, но и в течение нескольких последующих лет. В целом, суммарный объем государственного долга в 2010 г. и среднесрочной перспективе планируется удержать в пределах до 16% ВВП, что, тем не менее, значительно ниже аналогичного показателя в ведущих экономиках мира. Однако, на фоне быстро исчезающих средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния, которые на протяжении текущего и следующего года планируется направлять на погашение текущего дефицита бюджета, вопрос с реальным финансированием бюджетного дефицита будет стоять особенно остро в ближайшие несколько лет.

     Таким образом, уже в 2010 г. заимствования как один из источников дефицитного финансирования государственных расходов станет основным, а возрастающий государственный долг, несомненно, должен стать одним из доминирующих инструментов стабилизирующей и одновременно стимулирующей политики государства. В этой связи с точки зрения эффективного управления государственным долгом в мировой практике уже сложились ряд заслуживающих внимания направлений, которые могли бы использоваться и в российской бюджетной политике.

     1. Во многих странах мира существует законодательное ограничение верхнего предела привлекаемых государством кредитов в течение одного финансового года размером запланированных бюджетом инвестиционных расходов (в Германии, например). В нашем случае бюджетные инвестиционные расходы гораздо ниже, а социальные расходы гораздо выше планируемого кредитного финансирования дефицита бюджета. В перспективе, наращивание социальных обязательств государства в условиях существенного роста кредитного финансирования государственных расходов значительно снизит экономическую эффективность данного инструмента, поскольку направление подавляющего объема средств, финансируемых за счет займов существенно умаляет мультипликационный эффект от заимствований и нивелирует их стимулирующее влияние на экономику.

     2. Актуальность и востребованность первого предложения подтверждается еще и тем фактом, что подавляющее количество свободных денежных средств населения в настоящее время сосредоточено на банковских депозитах, которые являются в большинстве случаев основными кредиторами российской бюджетной системы (особенно регионального и муниципального уровней). Фактическое «проедание» оставшейся ликвидности в ущерб инвестиционному развитию ведет к сокращению реального сектора и налогооблагаемой базы, усугублению финансовой неустойчивости банковской системы и росту налоговой нагрузки в перспективе.

     3. С 1 января 1995 г. в России действует запрет на использование эмиссионных источников дефицитного финансирования, что в дальнейшем было закреплено ст. 92 БК РФ. Однако решение вопроса кредитного финансирования растущих бюджетных дефицитов исключительно в форме размещения государственных долговых инструментов уже привело к известной ситуации августа 1998 года. Государственные мероприятия, профинансированные за счет кредитов эмиссионного банка в условиях прогрессирующей безработицы, обладают наибольшим мультипликационным эффектом. Стимулирующий эффект обеспечивается тем, что деньги взяты «из ниоткуда», то есть не отвлечены из других источников и не влекут за собой роста обязательств по их обслуживанию и возврату. В целях недопущения инфляции возможно последующее изъятие излишней ликвидности в конце финансового года.

     4. Также возможно продолжение практики перечисления прибыли ЦБ РФ в доход федерального бюджета как одной из форм дефицитного финансирования, не сопровождающейся существенными негативными макроэкономическими последствиями. Инфляционный характер данной меры может проявиться лишь в случае наличия гораздо большего размера прибыли ЦБ РФ по итогам финансового года по сравнению с прибылью в стабильные и экономически благополучные годы, что в условиях текущей ситуации маловероятно.

     5. Одним из внутренних источников финансирования бюджетных дефицитов может являться отвлечение избыточных резервов банковской системы, накопленных во время экономического спада из-за существенной разницы между уровнем сбережений и реальным спросом на кредитные ресурсы. Низкий реальный спрос на кредитные ресурсы определяется скорее высокими системными рисками, нежели снижением действительной потребности в них. Отвлечение не востребованных резервов кредитных институтов наряду с отвлечением средству небанковского сектора в любом случае ведет к увеличению скорости обращения денег и росту совокупного спроса.

     6. В условиях отсутствия прогрессивной системы налогообложения, политика наращивания заимствований приведет в самой ближайшей перспективе к усугублению расслоения доходов общества. Выплата процентов по государственным долгам держателям государственных долговых обязательств имеет мощный перераспределительный эффект в пользу лиц и организаций с высокими доходами. В этих условиях целесообразно введение дополнительной налоговой нагрузки на данную категорию получателей или системы прогрессивного налогообложения.

     7. Следует отметить продуктивную кредитно-денежную политику ЦБ РФ по рефинансированию банковской системы страны. На фоне ощутимого для национальной экономики изъятия денежной массы и активной политики заимствований на внутреннем рынке рефляционная политика ЦБ РФ позволила не допустить масштабных эффектов вытеснения капитала.

     Наращивание государственного долга за счет кредитных источников в нынешних экономических условиях преследует по большей части краткосрочные цели, связанные с выполнением текущих обязательств, в то время как эффективное управление государственным долгом требует разделения расходов по источникам их финансирования на текущие и инвестиционные. В этой связи представляется целесообразным определить в законодательных и программных документах, регулирующих вопросы бюджетной политики, разделение расходов на текущие и инвестиционные, предусмотрев соответствующие источники их финансирования. Целесообразно также отразить основные направления, цели и механизмы воздействия государственного долга на макро- и микропоказатели национальной экономики с одновременной реализацией принципа целевого и, желательно, инвестиционного назначения привлекаемых кредитных ресурсов.