Теоретичні та організаційні основи місцевих фінансів

    Реформу міського самоврядування було здійснено  в 1870 р. Вона передбачала створення  представницьких органів місцевого  самоврядування – міських дум , які  обиралися жителями міста з куріальною системою. Виконавчим органом місцевого самоврядування стає управа на чолі з міським головою, який обирається міською думою.

    За  часів УНР здійснено спробу реформувати  місцеве самоврядування. Вже в  ІІ універсалі Центральної Ради (20.11.1917 р.) оголошувалося про необхідність «вжити всіх заходів до закріплення і поширення прав місцевого самоврядування, що являються органами найвищої адміністративної влади на місцях». За Конституцією УНР від 29 квітня 1978р. конституційний лад України мав базуватися на засадах принципу децентралізації : землям, волостям і громадам надавалися права широкого самоврядування. Проте ці конституційні положення не були реалізовані.

    Нова  історія місцевого самоврядування починається після прийняття 7 грудня 1990р. Закону «Про місцеві Ради народних депутатів Української РСР та місцевого самоврядування», де місцеве самоврядування визначалося як «територіальна організація громадян та самостійного вирішення безпосередньо або через державні і громадські органи, які вони обирають, усіх питань, місцевого життя, виходячи з інтересів населення, на основі законів Української РСР та власної фінансово – економічної  бази». Прийняття закону стало першою спробою трансформувати місцеві ради всіх територіальних рівнів в органи місцевого самоврядування. При цьому Закон виходить з теорії дуалізму місцевого самоврядування, що знайшло своє відображення у визначеному ним статуті місцевих рад – вони мали подвійну природу: як органи місцевого самоврядування та як органи державної влади.

    Наступним кроком у становленні місцевого  самоврядування в Україні стало прийняття 26 березня 1992р. нової редакції закону, де намітився відхід від дуалістичної теорії  та передбачалося впровадження інститутів місцевого і регіонального самоврядування . місцеве самоврядування розглядалось як територіальна організація громадян, а регіональне самоврядування  як територіальна самоорганізація громадян для вирішення безпосередньо або через органи, які вони утворюють, питань місцевого життя в межах Конституції України. Територіальною основою місцевого самоврядування визначалися сільрада, селище, місто, а регіонального самоврядування – район, область.

    Одначе  після президентських виборів 1994р. розвиток самоврядування загальмувався. У серпні того ж року під час  поїздки обраного главою держави  Леоніда Кучми до Волинської області голова Львівської обласної ради  Микола Горинь запропонував передати їм повноваження представників Президента.

    8 липня 1995р. був підписаний Конституційний  договір між Верховною Радою  України «Про основні засади  організації та функціонування  державної влади і місцевого самоврядування в Україні на період до прийняття нової Конституції  України». Відповідно до цього документа, місцеве самоврядування в Україні – це гарантоване державою право територіальних колективів  громадян та обраних ними органів місцевого самоврядування вирішувати всі питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Територіальною основою місцевого самоврядування є село(сільрада), селище, місто…

    21 травня 1997р. нарешті було прийнято  Закон України «Про місцеве  самоврядування в Україні». 6 листопада 1996 р. в Страсбурзі від імені України було підписано Європейську Хартії місцевого самоврядування, ратифіковану Верховною Радою 15 липня 1997р.

    Згодом  парламент прийняв низку інших  законів: «Про органи самоорганізації  населення», «Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів», «Про столицю України – місто-герой Київ», «Про службу в органах місцевого самоврядування», Бюджетний  та Земельний кодекси тощо. 6 грудня 2004р. народні депутати схвалили зміни до Конституції, кі передбачають подальший розвиток місцевого самоврядування . Слід зазначити, що інституціоналізація місцевого самоврядування в сучасній незалежній Україні пов’язана з проведенням муніципальної реформи, яка тісно пов’язана з конституційною та адміністративною реформою.

    Таким чином, в силу історичних причин тільки наприкінці ХХ ст. в Україні склалися необхідні передумови для формування демократичної муніципальної системи. 
 
 
 
 
 
 
 

     1.3. Місце́ве самоврядува́ння в Україні — це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади — жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста — самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

     При розкритті сутності місцевих бюджетів слід виходити з того, що місцеві бюджети, з одного боку, є складовою частиною бюджетної системи держави, а з іншого — складовою частиною місцевих фінансів і віддзеркалюють певну систему економічних відносин.  
         Ці економічні відносини виникають у двох площинах: у процесі формування доходів різних рівнів місцевих бюджетів, і при їх використанні як цільових фондів грошових коштів місцевих органів самоврядування.  
Незважаючи на велику різницю між доходами і видатками місцевих бюджетів, характерним для цих двох напрямів є те, що вони — носії розподільних відносин і мають однакове призначення — найповніше задовольняти потреби регіону. У процесі розподілу вартості валового внутрішнього продукту шляхом формування та використання місцевих бюджетів грошові відносини виникають між бюджетами середньої ланки та вищими бюджетами, підприємствами комунальної форми власності, закладами соціально-культурної сфери та населенням регіону.  
Тому особливістю місцевих бюджетів є те, що вони відображають певну чітко обмежену частину грошових відносин, які функціонують на окремій території. 
       Не менш важливою особливістю функціонування місцевих бюджетів є те, що вони забезпечують матеріальну незалежність органів місцевого самоврядування, і безпосередньо їм підпорядковані. Це дає змогу місцевим органам самоврядування бути організаторами цих бюджетних відносин.  
      Особливістю місцевих бюджетів є і те, що всі їх ланки органічно зв'язані не тільки між собою, а й з установами та підприємствами всіх форм власності, які функціонують на території регіону. Цей зв'язок проходить через два основні канали розподілу створеної вартості — надходженнями в бюджет і фінансуванням з бюджету. Сукупність особливостей розподільчих відносин, які виникають у процесі формування та використання місцевих бюджетів, дає можливість виділити їх з місцевих фінансів і бюджетної системи країни в окрему економічну категорію. 
Виходячи з вищесказаного, можна зробити висновок, що:  
       Місцеві бюджети як економічна категорія відображають грошові відносини, що виникають між місцевими органами самоврядування та суб'єктами розподілу створеної вартості в процесі формування територіальних фондів грошових коштів, які використовуються для соціально-економічного розвитку регіонів та поліпшення добробуту їх населення. 
       Бюджетні відносини матеріалізуються у формі грошових коштів тієї чи іншої території та оформлюються у вигляді плану. Як фінансовий план місцевий бюджет являє собою систему організованих органами місцевого самоврядування заходів щодо соціального й економічного розвитку регіону і складається з двох частин — доходів і видатків.

       Місцеві бюджети є основними фінансовими планами кожної адміністративно-територіальної одиниці, це пов'язано ще й з тим, що через місцеві бюджети перерозподіляється майже п'ята частина валового внутрішнього продукту країни.

       Слід зазначити, що створенню проектів місцевих бюджетів передує розроблення прогнозних показників плану економічного й соціального розвитку регіону, які є основою для складання проектів бюджетів. Прогнозні показники плану економічного і соціального розвитку регіонів розробляються на підставі основних прогнозних макропоказників економічного й соціального розвитку України на плановий рік. 
       Бюджетна система як сукупність бюджетів країни може мати двох ланкову або трьох ланкову побудову залежно від особливостей державного устрою. 
       В єдиних (унітарних) країнах, до яких належить і Україна, бюджетна система об’єднує дві ланки: бюджет центрального уряду та місцеві бюджети.  
У федеративних країнах окрім зазначених двох ланок існує третя – бюджети членів федерації.

       Склад місцевих бюджетів України, як і в інших країнах, відображає особливості адміністративно-територіального поділу та специфіку функціонування місцевого самоврядування.

       Структура місцевих бюджетів складається відповідно до чинного Бюджетного кодексу України, де до місцевих бюджетів віднесено:

• республіканський бюджет Автономної Республіки Крим,
• міські бюджети міст Києва та Севастополя,
• обласні,
• районні,
• бюджети територіальних громад ( міські, районні в містах, селищні, сільські бюджети).  
         Характерною ознакою сучасної побудови бюджетної системи України є самостійність усіх бюджетів. Місцеві бюджети одного рівня не можуть бути включені до місцевих бюджетів іншого рівня. 
         Законом України “Про місцеве самоврядування в Україні” визначено, що самостійність місцевих бюджетів гарантується власними та законодавчо закріпленими за ними на стабільній основі загальнодержавними доходами, а також правом самостійно визначати напрямки використання коштів. 
         Місцеві бюджети в Україні є найчисельнішою ланкою її бюджетної системи, їх кількість становить 11949, у тому числі республіканський бюджет Автономної Республіки Крим, 24 обласні бюджети, міські бюджети міст Києва і Севастополя, 165 бюджетів міст обласного підпорядкування, 488 районних бюджетів, 277 бюджетів міст районного підпорядкування, 104 бюджети районів у містах, 787 селищних бюджетів і 10101 сільський бюджет. Сільські та селищні бюджети, а також бюджети міст районного підпорядкування і бюджети районів у містах є базовими бюджетами; бюджет Автономної Республіки Крим, обласні, та районні бюджети, а також міські бюджети з районним поділом належать до централізованих місцевих бюджетів. Бюджети різних рівнів складаються із загального і спеціального фондів. 
         В основу бюджетного устрою в Україні відповідно до Бюджетного кодексу покладені такі принципи:
• принцип єдності бюджету, що означає існування єдиного рахунка доходів і видатків кожної ланки бюджетної системи. Єдність бюджетної системи забезпечується також єдиною правовою базою, єдиною бюджетною класифікацією, єдиною грошовою системою, єдиною соціально-економічною політикою;
• принцип збалансованості — повноваження на здійснення Витрат бюджету мають відповідати обсягу надходжень до бюджету на відповідний бюджетний період;
• принцип самостійності — Державний бюджет України та місцеві бюджети є самостійними. Держава коштами Державного бюджету не несе відповідальності за бюджетні зобов'язання органів влади Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування. Органи влади Автономної Республіки Крим та органи місцевого самоврядування коштами відповідних бюджетів не несуть відповідальності за бюджетні зобов'язання одне одного, а також за бюджетні зобов'язання держави;
• принцип повноти — включенню до складу бюджетів підлягають усі надходження до бюджетів та витрати бюджетів, що Здійснюються відповідно до нормативно-правових актів органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування;
• принцип обґрунтованості — бюджет формується на реалістичних макропоказниках економічного і соціального розвитку держави та розрахунках надходжень до бюджету і витрат бюджету, що здійснюються відповідно до затверджених методик та правил;
• принцип ефективності — при складанні та виконанні бюджетів усі учасники бюджетного процесу мають прагнути досягнення запланованих цілей при залученні мінімального обсягу бюджетних коштів та досягнення максимального результату при використанні визначеного бюджетом обсягу коштів;
• принцип субсидіарності — розподіл видів видатків між Державним бюджетом та місцевими бюджетами, а також між місцевими бюджетами має ґрунтуватись на максимально можливому наближенні надання суспільних послуг до їх безпосереднього споживача;
• принцип цільового використання бюджетних коштів — бюджетні кошти використовуються тільки на цілі визначені бюджетними призначеннями;
• принцип справедливості і неупередженості — будується на засадах справедливого і неупередженого розподілу суспільного багатства між громадянами і територіальними громадами;
• принцип публічності та прозорості — Державний бюджет України та місцеві бюджети затверджуються, а рішення щодо звіту про їх виконання приймаються відповідними радами;
• принцип відповідальності учасників бюджетного процесу — кожен учасник бюджетного процесу несе відповідальність за свої дії, або бездіяльність на кожній стадії бюджетного процесу. 
         Основні права та обов'язки місцевих органів самоврядування щодо формування і використання місцевих бюджетів передбачені Конституцією України, Бюджетним кодексом України та Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні», а також законодавством про податкову систему України.  
  Згідно з цими законодавчими актами місцеві органи самоврядування мають право:
• самостійно розробляти, затверджувати і виконувати свої місцеві бюджети, при цьому в процесі виконання бюджетів можуть вноситися відповідні корективи та уточнення, які приймаються в межах компетенції і в інтересах держави та населення відповідної території;
• визначати зі своїх бюджетів обсяг фінансування соціально-культурних закладів та планувати їх подальший розвиток у межах визначених бюджетних доходів, наданих дотацій, субвенцій і залучених коштів;
• визначати напрями використання коштів бюджетів на інвестиції, власні цільові програми, а також спільні програми з органами влади інших адміністративно-територіальних одиниць; на зовнішньоекономічну діяльність, заходи щодо охорони навколишнього середовища, відновлення пам'яток природи і культури, благоустрій міст, селищ та сіл, утримання та капітальний ремонт житлового фонду, об'єктів комунального призначення, мережі шляхів відповідного підпорядкування, установ та закладів освіти, охорони здоров'я соціального забезпечення науки і культури, спорту, засобів масової інформації, на утримання органів державної влади та самоврядування, захист прав споживачів та на інші цілі.

     Аналіз законодавства України дозволяє зробити висновок, що в нашій державі реалізовано саме змішану модель місцевого самоврядування, особливості якої зводяться до такого:

     1) право на місцеве самоврядування  визнається лише за територіальними  громадами сіл, селищ, міст („природними” громадами);

     2) на регіональному рівні (район,  область) практично всі функції  управління територією здійснюють  органи виконавчої влади –  місцеві державні адміністрації,  а органи місцевого самоврядування (районні та обласні ради) носять декоративний характер і реально не впливають на стан соціально-економічного та культурного розвитку регіону;

     3) організація місцевого самоврядування  здійснюється за схемою „сильний  мер – рада”, яка передбачає, що обраний територіальною громадою  сільський, селищний, міський голова відіграє досить вагому роль в системі місцевого самоврядування - він головує на сесії відповідної ради, очолює її виконавчий комітет та здійснює функції представництва громади у відносинах з іншими громадами, органами державної влади, підприємствами, організаціями та установами;

     4) компетенція місцевого самоврядування  закріплюється згідно з  позитивним принципом правового  регулювання (органи місцевого самоврядування зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України – ст. 19 Конституції України).

     Аналіз існуючої в Україні моделі місцевого самоврядування  дозволяє зробити висновок, що вона не в повній мірі відповідає принципам та стандартам Європейської хартії місцевого самоврядування і, зокрема:

     1) суперечить положенням Хартії  щодо віднесення до суб’єкта  права на місцеве самоврядування  всіх рівнів місцевих властей,  оскільки передбачає  визнання права на місцеве самоврядування лише за їх низовим рівнем (село, селище, місто);

     2) в законодавстві України не  визначено територіальної основи  місцевого самоврядування (територіальних  меж юрисдикції громади);

     3) при закріпленні компетенції  місцевого самоврядування не  дотриманий принцип субсидіарності, проголошений Хартією. Зокрема, значна частина повноважень місцевого самоврядування отримала статус “делегованих”, а характер розподілу повноважень між органами місцевого самоврядування та місцевими органами виконавчої влади призвів до виникнення “конкуренції компетенцій”, тобто до такої ситуації, коли до відання органів місцевого самоврядування та місцевих державних адміністрацій віднесені однакові питання управління.