Сравнительный анализ казначейской и банковской систем исполнения бюджета: преимущества и недостатки

Период становления органов  казначейства по Новосибирской области  с марта 1993 года по февраль 1994 года, включая Управление и 42 отделения, в  том числе 30 отделений по городам  и районам Новосибирской области, г. Бердск, г. Обь, 9 отделений по районам  города и городское отделение  г. Новосибирска.

Для предоставления более реальной картины состояния бюджета составляются отчеты об исполнении бюджета по г. Новосибирску (Приложение 1.)   

На основе данных, представленных в таблице, можно сделать следующие выводы: За первое полугодие 2011 года доходная часть бюджета города исполнена на 49,7%, расходная часть бюджета – на 42,4%. Так, планировался дефицит бюджета в размере 2 348 999 тыс. руб., но итоговые данные на 1 полугодие 2011 года указывают на профицит в размере 3 796 911 тыс. руб. Из общей суммы доходов налоговые и неналоговые поступления составили 9 млрд. 613 млн. руб., или 28,9% от годового плана, безвозмездные поступления - 6 млрд. 932 млн. руб., или 20, 8% от плана.

Бюджет Новосибирской области  в январе-сентябре 2011 года исполнен с профицитом в 4,672 миллиарда рублей, или 7,4% к доходам, по  данным регионального Минфина.

 Согласно данным, доходы бюджета  региона исполнены на более  чем 80% от утвержденного плана  (78,753 миллиарда рублей) и составили  63,454 миллиарда рублей. Из общей  суммы доходов налоговые и  неналоговые поступления составили  47,537 миллиарда рублей (79% от годового  плана), безвозмездные поступления  - 15,917 миллиарда (86% от плана).

 По сравнению с фактическим исполнением за девять месяцев 2010 года, поступления в доходную часть областного бюджета в целом возросли на 9% (на 5,281 миллиарда рублей). Темп роста по налоговым и неналоговым доходам составил 115,4% к уровню аналогичного периода прошлого года.

 Кассовое исполнение расходов  областного бюджета на 1 октября 2011 года составило 58,782 миллиарда рублей, что составило 67% от годового плана, определенного в сумме 87,924 миллиарда рублей.

 Произведенные расходы областного  бюджета выросли на 7,6% к уровню  аналогичного периода прошлого  года. Выше среднего были профинансированы  расходы по таким направлениям, как образование (73,9%), социальная  политика (71,1%), предоставление межбюджетных  трансфертов органам местного  самоуправления (73,6%).

 В целом, в результате исполнения  областного бюджета в январе-сентябре  текущего, доходы превысили расходы  на 4,672 миллиарда рублей.

 

2. Отличия и сходства банковской и казначейской систем  исполнения бюджета

С распадом СССР и появлением коммерческих банков, для которых исполнение бюджета  не носило приоритетного характера, Министерство финансов потеряло контроль над бюджетными средствами, что характеризовалось задержками в перечислении налогов в бюджет, а также несвоевременным финансированием бюджетных расходов или нецелевым использованием средств бюджета. Все это обусловили переход к казначейской системе исполнения бюджетов, в первую очередь федерального бюджета.

 

	Система исполнения бюджета
	Казначейская	Банковская
Орган государственной власти, осуществляющий организацию исполнения бюджета	Федеральное Казначейство	Центральный Банк
Осуществление операций получателей  бюджетных средств	Через территориальные органы ФК	Через уполномоченные банки
Особенности функционирования	Эффективный контроль над бюджетными расходами	Отсутствие оперативного контроля над  расходованием бюджетных средств

 

Банковская система исполнения бюджетов в России действовала с 1918г. Такая система учета доходов не позволяла своевременно получать информацию об объемах поступивших доходов, что отрицательно сказывалось на точности краткосрочных прогнозов о налогах и платежах, установлении реальных лимитов по расходам, предусмотренным в бюджете, а, следовательно, и на своевременности финансирования.

Кроме того, не была обеспечена идентичность данных отчетности Госналогслужбы и  Центробанка вследствие неполноты  учета доходов органами налоговой  службы и отсутствия сверки.

Исполнение федерального бюджета  по расходам при банковской системе  осуществлялось через счета отраслевых министерств и ведомств. При этом фиксировались лишь две стадии бюджетного финансирования: первая – выделение  объемов бюджетных назначений и  вторая – осуществление кассовых расходов бюджетополучателям.

Доведение бюджетных средств до бюджетополучателей осуществлялось в  основном через коммерческие банки, что давало возможность последним  «прокручивать» эти средства, участвовать  на рынке ценных бумаг, пополнять  кредитные ресурсы за счет этих средств.

С выходом экономики из рамок  централизованного планирования стала  изменяться банковская система. Образование коммерческих банков и переориентация функций Центрального банка привели к тому, что был серьезно ослаблен банковский учет бюджетных средств. Как результат, возникли задержки в перечислении бюджетных средств, допускалось их нецелевое использование. Кроме того, существенным недостатком банковского исполнения бюджета стало наращивание инфляционных процессов, так как кредитование дефицита бюджета осуществлялось автоматически и носило эмиссионный характер.

Суммы бюджетного финансирования поступали  на счета главных распорядителей, то есть министерств и ведомств, и перераспределялись далее с помощью коммерческих банков.

«Банковская система была многоступенчатой, что замедляло скорость прохождения средств. В известной степени Министерство Финансов, как главный распорядитель бюджетных ассигнований, был лишен возможности контролировать прохождение и целевое использование этих средств»⁵. Если говорить об исполнении доходной части федерального бюджета, то выход налоговых органов из подчинения Минфину РФ привел к ведомственному разрыву в передаче информации, необходимой для оперативного управления процессом исполнения федерального бюджета.

По каналам Государственной  налоговой службы РФ стали проходить  главным образом сведения о начисленных  суммах налоговых платежей; в то же время Минфин РФ лишился возможности  своевременно получать от своих территориальных  органов достоверную информацию о фактически перечисляемых в  доход федерального бюджета суммах, что приводило к задержке реального  финансирования.

Таким образом, в условиях перехода к рыночной экономике и дефицита бюджетных средств использование  банковской схемы исполнения бюджета  привело к следующим негативным последствиям:

- наблюдалась низкая оперативность в зачислении доходов, а отсутствие единой методики распределения регулирующих налогов лишало эффективности процесс управления бюджетными ресурсами;

- отсутствовала оперативная информация о полученных доходах и проведенных расходах. Как следствие, было затруднено точное определение потребности в заемных средствах;

- в ходе исполнения бюджета фиксировались лишь два показателя: объемы бюджетных назначений и суммы фактического платежа, что исключало возможность разумного маневра средствами федерального бюджета;

- усложнился  контроль над целевым использованием бюджетных средств распорядителями кредитов, существовала возможность нецелевого использования и злоупотреблений;

- «пробег» бюджетных средств до конечных получателей был недопустимо долог, следствием этого являлся срыв сроков выплаты заработной платы и социально значимых выплат, что приводило к росту социальной напряженности;

- сложился высокий уровень остатков бюджетных средств на счетах коммерческих банков.

К середине 1992г. система исполнения федерального бюджета Российской Федерации  практически вышла из-под контроля Правительства.

Применение казначейской системы  исполнения бюджета отличается от банковской системы прежде всего тем, что казначейство концентрирует оба потока денежных средств, которые возникают в процессе исполнения бюджета, - доходный и расходный – на одном счете. Такой порядок позволяет существенно ускорить процесс финансирования.

Введение казначейской системы  исполнения бюджета привело к  появлению новых процедур его  исполнения, отсутствующих при банковской системе исполнения бюджета, в частности  установления для бюджетополучателей лимитов бюджетных обязательств, принятия и подтверждения бюджетных обязательств.

Лимиты бюджетных обязательств являются основой для финансирования расходов и представляют предельный объем прав бюджетополучателя на принятие денежных обязательств. Лимиты устанавливаются на основании показателей  сводной бюджетной росписи с  учетом прогноза поступлений доходов  и источников финансирования дефицита бюджета. Они доводятся до главных  распорядителей бюджетных средств  органами федерального казначейства, которые, в свою очередь, доводят  их до бюджетополучателей. Утвержденные лимиты представляются в соответствующий орган федерального казначейства для контроля над расходованием средств бюджета.

До начала реформ в СССР Государственный  банк представлял собой единую централизованную финансовую систему страны по доходам  и расходам государственного бюджета. Он кредитовал все отрасли народного  хозяйства вне зависимости от того, поступили средства или нет  от налогов и других источников дохода. Поскольку Государственный банк - такое учреждение, которое в  состоянии заниматься эмиссией денег, то все неровности и шероховатости, связанные с временной пустотой государственного кармана, отсутствовали. Госбанк СССР, грубо говоря, в  нужном случае включал печатный станок. Кредит, выданный Госбанком, зачастую не возвращался по той причине, что  товар, произведенный кредитуемым  предприятиям, никто не покупал. Тем  не менее, следующий период финансирования предприятия опять получали необходимые средства. Поскольку экономика была плановой, все расходы финансировались с государственного бюджета, о возврате средств государственные предприятия не беспокоились. На уровне Госбанка расходы покрывались за счет других источников доходов, перераспределения средств между статьями бюджета.

С распадом СССР и реформой в РФ бюджетные средства оказались в  негосударственных коммерческих банках, для которых исполнение бюджета  не являлось приоритетным направлением деятельности. Государственные средства превратились в дешевый кредитный  ресурс для банков, по которым они  практически не начисляли процентов. Как результат, стали возникать  постоянные задержки в зачислении налогов  и сборов на бюджетные счета, в  проведении бюджетных расчетов. Время  прохождения денег до конечных получателей  резко возросло. Министерство финансов в известной степени лишилось возможности контролировать движение бюджетных средств и, соответственно, резко увеличились объемы их нецелевого использования. «Решением Правительства «О мерах по ускорению перехода на казначейскую систему исполнения федерального бюджета» № 1082от 28 августа 1997 г. была установлена плата в размере ½ средневзвешенной доходности по государственным краткосрочным облигациям со сроком погашения от 30 до 60 дней за использование коммерческими банками ресурсов на счетах по учету доходов и средств федерального бюджета»⁶.

 Указанные обстоятельства привели  к отказу от банковской системы  исполнения бюджетов и возврату  к прежней, казначейской.

3. Анализ исполнения федерального бюджета 2008-2010 годов

Проведем  сравнительный анализ доходной части федерального бюджета на 2008, 2009 и 2010 год. (Приложение 2).

Налог на прибыль. Эта статья в динамике уменьшается. В абсолютном выражении  мы видим, что к 2009 году происходит уменьшение поступлений на 595,48 млрд. руб., к 2010 ещё  на 49,06 млрд. руб., что составит 636,28 млрд. руб., в общем, этот показатель к 2010 году уменьшился в 0,3 раза по темпам роста. Удельный вес этого показателя снижается от 8,2% - 3,09%.

Уменьшение поступлений в основном связано со снижением с 1 января 2009 года ставки для зачисления налога в федеральный бюджет с 6,5 до 2%. При  этом, в соответствии с законодательством, ежемесячные авансовые платежи (за исключением платежей по фактически полученной прибыли) в I квартале 2009 года уплачивались по ставке 6,5%.

Налоги и взносы на социальные нужды. Удельный вес этого показателя увеличивается, но только с 2008 по 2009 год. Далее следует резкое уменьшение от 7,39% – 0,27%. Суммы поступлений уменьшаются. В 2008 году в размере 506,77 млрд.руб., в 2010 году уменьшается в 0,4 раза по отношению к 2008 году, составив 487,74 млрд.руб.

Налоги на товары (работы, услуги) реализуемые  на территорию РФ. Доля этого раздела составляет 12,11% в 2008 году, в 2009 году составляет 17,25%. В 2010 году увеличивается на 2,15%.В 2010 году сумма показателя возрастает на 224,53 млрд. руб. по отношению к 2008 году.

Налоги на товары, ввозимые на территорию РФ. В динамике этого показателя, мы видим, что сумма этого показателя уменьшается от 1169,07 – 965,03 млрд. руб. на 204,04 млрд.руб.. Удельный вес этого показателя растет к 2010 году составит 13,89% увеличившись на 1,29% к 2008 году.

Налоги, сборы и регулярные платежи  за пользование природными ресурсами. Поступления налога на добычу полезных ископаемых на 2008 год составляет сумму 1637,52млрд. руб., на 2009 и 2010 год 974,83 млрд. руб. и 1104,46 млрд. руб. В относительном  выражении происходит снижение данного  показателя.

Государственная пошлина. При расчете  государственной пошлины, подлежащей уплате в федеральный бюджет, применялись  установленные бюджетным законодательством  нормативы распределения платежей между уровнями бюджетной системы  Российской Федерации. На 2008 год поступления  составляют сумму в 33,68 млрд. руб., на 2010 год 56,96 млрд. руб. Сумма этого  показателя в 2010 году возрастает на 23,28 млрд.руб. по отношению к 2008году.

Доходы от внешнеэкономической  деятельности. В динамике этого показателя, мы видим, что сумма этого показателя уменьшается от 3584,95 – 2750,30 млрд. руб. на 834,65 млрд.руб.. Удельный вес этого показателя растет к 2010 году составляет 39,52% увеличившись на 0,87% к 2008 году.