Современные проблемы межбюджетных отношений в России и методы их преодоления

2.2. Межбюджетные  отношения в России 
 

     Одной из приоритетных и насущных проблем современной России является формирование отлаженной системы бюджетного устройства, оптимальное распределение финансовых ресурсов между различными уровнями публичной власти. Решение этой задачи, несомненно, позволило бы качественно улучшить социально-экономическое положение страны и ее граждан. Поэтому не случайно все большее число политиков и государственных деятелей приходит к выводу, что формирование цивилизованных межбюджетных отношений в Российской Федерации - это вопрос устойчивости и стабильности государственности, как таковой, упрочения конституционных основ федерализма.

     Реформирование  системы межбюджетных отношений  в России идет сложно и болезненно. Оно сопровождается усилением противоречий в финансовых отношениях между Центром и регионами, что вызывает постоянные дискуссии в обществе о приемлемости выбранных принципов [2, с. 243]. Подвергаются критике многие инструменты построения бюджетно-налоговой системы: разграничение доходных и расходных полномочий, состав, структура налогов и нормативы их распределения по бюджетам разных уровней и др.

     Совершенно  очевидно, что главная тенденция  развития бюджетного федерализма в  России сегодня выражается во все  большей концентрации налоговых  доходов на федеральном уровне при  одновременном сбросе все большего объема социально значимых и других расходных полномочий на уровень субъектов Российской Федерации.

     Характерно, что по уровню децентрализации бюджетных  ресурсов Россия практически не уступает большинству федеративных государств, однако формально сохраняет крайне высокую, даже по меркам унитарных государств, централизацию налогово-бюджетных полномочий. Региональные и особенно местные бюджеты перегружены обязательствами, возложенными на них федеральным законодательством без предоставления источников финансирования. Основная часть налоговых доходов территориальных бюджетов формируется за счет отчислений от федеральных налогов и финансовой помощи [15, с. 245].

     В бюджетной системе Российской Федерации  межбюджетные отношения обычно рассматривают  в аспекте взаимоотношений органов власти разных уровней и их регулирующей функции. Однако не менее важна и другая функция – формирование бюджетов на региональном и местном уровне. Реализация этих функций осуществляется в процессе вертикального и горизонтального бюджетного выравнивания. Этот процесс происходит в России в два этапа.

     Достижение  вертикальной сбалансированности –  первый этап выравнивания бюджетной  системы. Это осуществляется путем  повышения налогового потенциала (доходности бюджета) регионов и территорий до соответствующих средних уровней либо посредством выравнивания фактического объема расходов по конкретным направлениям государственной социальной политики.

     Горизонтальное  выравнивание осуществляется с помощью  систем бюджетных отчислений, предполагающих формирование трансфертных фондов.

     В РФ финансовая помощь из федерального бюджета субъектам РФ предоставляется  из пяти фондов: Фонд финансовой поддержки  субъектов Российской Федерации, Фонд компенсаций, Фонд софинансирования социальных расходов, Фонд Регионального развития и Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов [25].

     В соответствии со ст. 133 БК финансовая помощь из федерального бюджета бюджетам субъектов  РФ может осуществляться в следующих  формах:

• предоставление дотаций на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ;
• предоставление субвенций и субсидий на финансирование отдельных целевых расходов;
• предоставление бюджетных кредитов;
• предоставление бюджетной ссуды на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджета субъекта РФ [1].

     В настоящее время в РФ действует  веерная модель перераспределения  бюджетных средств между федеральным, региональными и местными бюджетами (рис. 2).

     Несмотря  на достаточно устойчивое исполнение в последние годы бюджетов регионов дифференциация в уровне бюджетной обеспеченности возрастает. Это связано с концентрацией доходов консолидированного бюджета в высокоразвитых субъектах Федерации, являющихся, как правило, регионами-донорами. Поэтому возникает необходимость в горизонтальном выравнивании бюджетной обеспеченности регионов.

     Горизонтальное  выравнивание существенно изменяет ситуацию с бюджетной обеспеченностью  в стране в пользу регионов с критически низким, низким и ниже среднего уровня бюджетных доходов на душу населения. В результате распределения дотаций в 2009г. разница в бюджетной обеспеченности 10 наиболее обеспеченных регионов и 10 наименее обеспеченных регионов сократился с 13,4 раз до выравнивания до 3,4 раза после выравнивания (табл. 1).

                                                                                              Таблица 1

Доля  населения, проживающего в регионах с разным уровнем 

бюджетной обеспеченности

Источник: [2, с. 75].

     По  степени централизации российский бюджетный федерализм можно отнести  к кооперативной модели с элементами децентрализованной модели бюджетного федерализма.

     Суть  российской модели бюджетного федерализма  в том, что она предполагает партнерские отношения между федеральным центром и субъектами Федерации, так как оно отражает их общие интересы и, прежде всего, заинтересованность в обеспечении целостности и единства федеративного государства.

     Рассматривая  реализацию межбюджетных отношений в современных условиях, нельзя не упомянуть, что подходы, обуславливающие изменение формата межбюджетных отношений, определены документами, среди которых особое место имеет Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными финансами.

     Цель  Концепции – повышение эффективности  управления государственными финансами  на всех уровнях бюджетной системы. Рассмотрим положительные изменения  в системе межбюджетных отношений  в разрезе данной Концепции.

       Общий объем межбюджетных трансфертов бюджетам РФ и муниципальных образований из федерального бюджета в 2008 г. определен в сумме 926,1 млрд. руб. Особое значение в структуре межбюджетных трансфертов по-прежнему имеют дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности регионов. Они аккумулируются в Фонде финансовой поддержки регионов [25].

     Происходит  совершенствование механизма выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов  Федерации. Здесь представляется важным выделить ряд принципиальных новаций. Изменился подход к установлению объема данного фонда: если раньше он определялся путем корректировки на прогнозируемый уровень инфляции, то с 2008г. его объем рассчитывается исходя из необходимости достижения минимального уровня расчетной бюджетной обеспеченности субъектов Федерации.

        Также положения Концепции нашли  отражение в новациях бюджетного  законодательства. Введены институциональные  нормы, связанные с более жесткой  регламентацией бюджетного процесса  в субъектах РФ, в которых доля  межбюджетных трансфертов превышает установленные Бюджетным кодексом РФ нормы. Например, для субъектов Федерации, в которых доля финансовой помощи в доходах бюджета более 60% установлены следующие жесткие ограничения: размер дефицита не должен превышать 10% общего годового объема доходов данного бюджета, должна проводиться ежегодная внешняя проверка отчета об исполнении бюджета субъекта Федерации и др. [24].

     Кроме этого происходит усиление финансовой самостоятельности  субъектов Федерации  за счет упорядочения как общей структуры  межбюджетных трансфертов, так и региональной инвестиционной финансовой помощи.

     Такие изменения сделали более прозрачной инвестиционную финансовую помощь территориальным  бюджетам, осуществляемую через федеральные  целевые программы.

     Но  все же, на мой взгляд, все предпринимаемые действия не решат главной проблемы бюджетного дисбаланса: несоответствия между доходными источниками и расходными обязательствами по уровням бюджетной системы. В российской системе межбюджетных отношений до сих пор существуют проблемы. В следующей главе формулируются данные проблемы и приводятся возможные пути их решения.

ГЛАВА III. СОВРЕМЕННЫЕ ПРОБЛЕМЫ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ В РОССИИ И МЕТОДЫ ИХ ПРЕОДОЛЕНИЯ

На протяжении истекшего тысячелетия и в настоящее время проблема упорядочения взаимоотношений федерального центра, регионов и муниципальных образований остается нерешенной эффективным образом. Поиск оптимального устройства межбюджетных отношений производится во всем мире вообще и в России в частности на протяжении многих десятилетий.

     Основной  проблемой в России на современном  этапе развития является большой  разрыв между доходами субнациональных  бюджетов и объемом возложенных  на них расходных полномочий. Так, доля собственных налоговых доходов  территориальных бюджетов по отдельным регионам центрального федерального округа в 2008г. покрывала менее 15% их расходных потребностей [20, 125]. Для 2009г. характерна та же ситуация. Дефициты в ресурсах за период 2008-2010гг. в некоторых регионах составляют 1 - 16%. 

                                                                                                       Таблица 2

     Динамика  дефицита бюджета субъектов РФ

     Источник: [26].