Система державного внутрішнього фінансового контролю в Україні та шляхи її реформування

Відмінністю інспектування  від внутрішнього аудиту є фіскальна  спрямованість - за його результатами керівництву органів державного і комунального сектору, контроль за діяльністю яких здійснювався, пред'являються  вимоги, а не надаються рекомендації.

Централізоване інспектування  здійснюється органами державної контрольно-ревізійної служби, децентралізоване - контрольно-ревізійними  підрозділами або іншими уповноваженими підрозділами (посадовими особами) міністерств, інших центральних органів виконавчої влади та їх органів у межах системи управління кожного з таких міністерств, органів.⁵

Фінансовий контроль лише тоді виконує призначену йому роль, якщо ґрунтуватиметься на наступних  принципах:

• принцип законності, об'єктивності, поєднання державних, регіональних і приватних інтересів;
• принцип розподілу контрольних повноважень, який передбачає розмежування функцій ініціювання та виконання фінансового контролю між суб'єктами;
• принцип повноти охоплення об'єктів контролем, який досягається завдяки суцільному стеженню або вибірковій перевірці певних сегментів підконтрольних об'єктів;
• принцип достовірності фактичної інформації, дотримання якої забезпечує її відповідність реальним фінансовим ресурсам, процесам і результатам діяльності, які відображає ця інформація;
• принцип збалансованості контрольних дій, який передбачає узгодженість їхньої внутрішньої та зовнішньої спрямованості й забезпечує рівновагу фінансового контролю;
• принцип превентивності контрольних дій (попереджувальний характер), завдяки якому досягається завчасне здійснення контролю з метою запобігання виникненню суттєвих відхилень фактичного здійснення фінансового процесу від встановлених норм;
• принцип ефективності, що передбачає пристосованість системи контролю до фінансової діяльності господарюючих суб'єктів і залежить від повноти виконання контролюючими суб'єктами таких основних вимог: контроль має здійснюватись безперервно, регулярно і систематично; бути оперативним, дієвим, гласним і різнобічним; принцип відповідальності, який передбачає відповідальність контролюючих суб'єктів за ефективність функціонування системи фінансового контролю та господарюючих суб'єктів за наслідки контрольних дій.

Отже, фінансовий контроль являється важливим елементом системи управління фінансами. Він включає контроль за дотриманням фінансово-економічного законодавства у процесі формування і використання грошових фондів, оцінку ефективності фінансово-господарських операцій і доцільність здійснених видатків.

На відміну від усіх інших видів контролю, він має  місце в усіх сферах суспільного  відтворення і супроводжує процес руху грошових коштів та стадію осмислення фінансових підсумків.

Доцільно зауважити, що важливість державного внутрішнього фінансового контролю в економіці держави зумовлена його місцем та роллю в усіх сферах суспільного відтворення: контроль займає центральне місце в системі фінансового адміністрування та супроводжує процес руху грошових коштів. Він являється, з одного боку, засобом зв'язку між фінансовим плануванням та фінансовим обліком (статистикою), а з другого, - передумовою здійснення функцій фінансового аналізу та регулювання.

Призначення фінансового  контролю полягає у сприянні успішної реалізації фінансової політики держави, забезпеченні процесу формування і  ефективного використання фінансових ресурсів в усіх ланках фінансової системи. Він покликаний забезпечувати інтереси і права держави, державних установ та інших економічних суб'єктів. Основа функціонування державного внутрішнього контролю забезпечення державного управління потреб та пріоритетів суспільства і держави.

Методологічно сутність внутрішнього фінансового контролю як поняття зводиться до процесу перевірок за діяльністю об'єкта управління, з метою оцінки обґрунтованості прийняття рішень і результатів їх виконання, а саме: вивчення природи фінансово-господарських операцій, перевірки правильності здійснюваних операцій та їх відображення в обліку, а також вжиття заходів для усунення порушень і попередження їх у подальшому.

2. Організація державного внутрішнього фінансового контролю в Україні.

Економічна політика української держави здійснюєтъся за допомогою величезного арсеналу механізмів, методів, способів, інструментів, тобто. одним з визначальних важелів управління фінансовою системою є фінансовий контроль. Фінансовий контроль — це важлива функція держави, що забезпечуе нормальне функціонування фінансової системи. 3 одного боку, він є засобом поєднання функцій фінансового планyвання i прогнозування, фінансового облiку та статистики, з іншого — передумовою здійснення функцій фінансового аналізу та регулювання. Це визначає інтегруючу роль фінансового контролю, недооцінка якої значно погіршує ефективність управління фінансовими ресурсами.

Реалізація економічної  стратегії держави потребує як удосконалення фінансового контролю в цілому, так i покращення контрольного потенціалу органів виконанчої влади, яким належить ключова роль y здiйсненні державного фінансового контролю. У зв'язку з розгалуженістю системи виконавчої влади зростае важливість тих її органів, на які покладаються обов'язки, що безпосередньо стосуються проведення фінансового контролю.

Наразі в Україні пpактично відсутня цілісна нормативно-правова база, що на державному рівні регулювала б функціонування системи фінансового управління i контролю. Oкремі законодавчі положення закладені i в Бюджетному кодексі України, і в Законі України "Про бухгалтерський облік та фінансову звітність", i більш детально — y Концепції розвитку державного внутрішнього фінансового контролю (далі — ДВФК).

Як наслідок, цілісної системи фінансового управління i контролю y державі не існує, але в системі деpжавних органів України існують oкремі їï елементи, функціонування яких базується на загальній концепції ДВФК.

B Україні термін "контроль" традиційно трактують як інспектування, peвізії, перевірки тa ін., тобто лише як виявляючі фіскальні заходи, водночас y країнах Євросоюзу під цим терміном розуміють частину функцій менеджменту. Кажучи, "я контролюю", европейські керівники мають на увазі "я цілком володію ситуацією та здатен управляти процесом". Caме тому замість персональної відповідальності керівника та його зацікaвленості y побудові надійної системи фінансового управління i контролю y нашій країні спостерігається відсторонення керівників від цієї діяльності тa перекладання окремиx функцій на голoнниx бухгалтерів, pевізорів тощо.

Нині державними органами здійснюється ряд як превентивниx, так i виявляючих заходів контролю, встановлених законодавством, проте всі вони типові (переважно визначені законодавством як обов'язкові) та не враховують специфічниx ризиків кожното конкретного сегменту діяльності.⁶

Посібники, описи систем та методологія практичного запровадження фінансового управління i контролю в Україні перебувають на стадії розробки. Системного документування попередніх кроків на шляху розвитку аудиту в державі запроваджено не було. До того ж високий рівень плинності кадрів y державному секторі унеможливлює формування так знаної інституційної пам'яті, оскільки також не було поставлено завдання використання матеріалів багаторічних напрацювань.

Незважаючи на скороченнн чисельності штатних працівників відомчих контрольно-ревізійних підрозділів, зберігаються тенденції до збільшенвя pезультативностi відомчих перевірок: результативним виянився майже кожен другий з проведениx контрольних заходів. При цьому обсяги порушень за 2009 рік, виявлених y середньому на одному суб'єкті, порівняно зі звітними періодами минулих poкiв зросли вдвічі, y тому числі суми порушень, що призвели до втрат, збільшилися більше ніж y пять разів

За 2009 рік на 835 суб'єктах контролю виявлено незаконні, нецільові витрати та недостачі коштів i майна на загальну суму 558,2 млн. грн., з яких бюджетних pecypciв — 526,4 млн. грн., y тому числі 489 млн. грн. — державного бюджету (рис. 1) Унаслідок допущениx порушень бюджету 217-ма суб'єктами контролю бюджетними установами та державними підприємствами недоотримано 63,7 млн. грн. фінансових pecypciв.

Рис. 1. Результативність контрольних  заходів, проведених відомчими ревізорами.

У структурі фінансових порушень, виявлених відомчими ревізорами y звітному періоді, близько 68% складають порушення, що призвели до втрат (на загальну суму 621,8 млн. грн.), серед яких більше 70% — це недостачі pecypciв. Значне зростання обсягів порушень, що призвели до втрат, зумовлено високими пoказниками роботи Контрольно-ревізійної служби Збройних сил України та Держкомрезерву, де недостачі pecypciв виявлено в cyмax 36 та 35,3 млн. грн. відповідно.

Але залишається ряд наразі не вирішених проблемних питань, головними з яких є досить великий рівень відшкодування порушень. Показники відшкодування порушень, що призвели до втрат, y 2009 p. сформовані загалом за рахунок відшкодувань порушень, виявлехих y минулих періодах, що склали 32 млн. гpн. (лише 6% виявлених сум). Усунення інших порушень фінансової дисципліни забезпечено нa 46% (на суму 136,4 млн. грн.). (Рис. 2)

Рис. 2. Динаміка передачі матеріалів контрольних заходів  до правоохоронних органів.

Наслідки відомчої контрольно-ревізійної роботи розглядалися міністерствами в 2009 p. більш принципово, ніж y минулих знітних періодах. Так, на 8% збільшено кількість i питому вагу притягнутих до дисциплінарної відповідальності осіб, винних y допущенні фінансових поpушень (719 посaдоних осіб, з яких 17 звілънено із займаних посад). Суми збитків, встановлені відомчими ревізорами та передані до правоохоронних органів), майже y 8 разів перевищили цей показник за 2008 p., коли було передано матерiали 161-гo контрольного заходу на загальну cyмy збитків 615,6 млн. грн. (Рис. 2, 3). За результатами контрольних заходів, якими виявленi порушения законодавства з фінансових питань, прийнято 839 управлінських рішень (рішень колегій, наказів, розпоряджень тощо). ⁷

Рис. 3. Динаміка притягнення винних у дисциплінарних порушеннях осіб до дисциплінарної та матеріальної відповідальності.

Також слід відмітити, що на сучасний стан фінансового контролю в Україні впливае світова фінансова криза, яка переросла y загальноекономічну. Одним з пріоритетних завдань y цих умовах є забезпечення наповнення бюджету. Підлягає безумовному виконанню доведений помісячний план-графік забезпечення центральними органами виконавчої влади надходжень до загального фонду державного бюджету на 2009 piк Перед кожним регіональним контрольно-ревізійним управлінням (КРУ) стоїть завдання: забезпечити надходження до бюджету y сумах, не менших від витрат на їx утримання.

Неприйнятною є ситуація, коли відшкодування незаконних, нецільових витрат та недостач забезпечується на 42%. Найнижчий рівень відшкодування таких порушенъ забезпечено КРУ в Донецькій області – 20,6%, y Харкiвськiй областi – 25,6% та в Черкаській о6ласті – 38,8% .

На заваді стають також упущення нa стадії виявлення й документування порушень. Окремі Управління "згортають" цю роботу. Низька результативність окремих контрольних заходів здебільшого є наслідком упушень, що має місце під час відбору об'єктів проведення ревізій. Наприклад, із 8-ми об'єктів контролю, додатково внесених за власною ініціативою до плану контрольно-ревізійної роботи на ІІІ квартал 2008 року КPУ в м. Киеві, ревізії 3-х об'єктів виявилися малорезультативними, a одна – взагалі без результатів, подібна ситуація склалась i щодо KPУ в Донецькій області.

Залишається низькою якість контрольних заходів. Наприклад, ревізія Національцого інституту винограду i вина "Магарач", проведена ГоловКРУ, виявила порушення, пов'язані з обліком активів, на суму 1,6 млн. грн., що були допущені ще y 1995– 2007 poкax. Проте працівники КPУ в AP Крим, не- одноразово перевіряючи цей об'ект y попередні роки, не зафіксували порушень.⁸

Нині, в умовax глобальної економічної кризи, найголовніше завдання підрозділів Державної контрольно-ревізійної служби (далі – ДКРС) – це запровадження ефективного контролю за виконанням затверджених Урядом антикризових заходів, ключовими завданнями програми діяльності Уряду, y виконанні яких необхідно взяти найактивнішу участь, – забезпечення наповнення бюджету та підвищення ефективності бюджетних витрат. Головною метою контролю в цьому аспекті повинно стати недопущення протиправного вилучення фінансових pecypciв з економіки.

Наступне завдання – перехід до комплексних ревізій місцевих бюджетів. Основними напрямами контрольно-ревізійної роботи за 2009 piк передбачені peвізії восьми обласних бюджетів та аудити виконaння бюджетів п'яти областей та м.Киева. Peштy регіонів передбачається оxопити контролем у 2010 році. Це дуже важливий напрям роботи, повернення до якого забезпечують внесені Постановою Уряду від 16.10.2008 poкy №918 зміни до Порядку проведення інспектування. ГоловКРУ вже розробило Тимчасові рекомендації щодо проведення ревiзiй місцевих бюджетів.

Вимагає істотного  посилення контроль та попередження порушень y сфeрі державних закупівель. Ця сфера зaлишається пpовідною за динамікою масштабів допущених зловживань – обсяги порyшень при використанні державних коштів нa проведення закупівель товарів, робіт і послуг з року в рік зростають випереджувальними темпами (за 2008 piк – приріст y 2,5 разів). ГоловКРУ вже напрацювало пропозиції, спрямовані на посилення попереднього контрою з боку ДКРС за дотриманням чинного законодавства й pежимy економії та ефективності при здійcненні зaкупівель. Одак дo ïx прийняття слід удосконалювати форми та методи контролю закупівель. Необхідно досліджувати умoви договору, цiни, дотримання вимог щодо закупівлі товарів; робіт i послуг лише у безпосередніх виробників чи виконавців або їx офіційних представників.