Публічність бюджетного процесу

*Яка бюджетна система та бюджетний устрій нам потрібні?

Конституція та Бюджетний  кодекс України декларують правильні  принципи побудови бюджетної сфери  в Україні, залишається лише втілити  їх у життя.

• Реформування бюджетної сфери має узгоджуватися з податковою реформою та реформами в соціальній сфері. У контексті адміністративної реформи пріоритетними напрямками реформи бюджетної та податкової систем України є підвищення фінансової самостійності органів місцевого самоврядування шляхом вдосконалення системи місцевих податків та механізмів розподілу загальнодержавних фінансових ресурсів між державою, регіональним та місцевим самоврядуванням.
• Бюджетна система має забезпечувати високу результативність управління та використання бюджетних коштів
• Необхідно забезпечити ефективне використання ресурсів. Публічні кошти мають покривати реальні потреби населення, а не утримання застарілих інфраструктур публічного сектору.
• Публічні кошти мають виділятися надавачам публічних послуг на контрактній основі з урахуванням рівня якості послуг та ефективності використання коштів. У частині делегованих державою повноважень мають встановлюватися чіткі, уніфіковані стандарти надання публічних послуг. Обсяг трансфертів з державного бюджету має забезпечувати дотримання цих стандартів. У частині власних повноважень місцевого самоврядування держава встановлює загальні вимоги для місцевого самоврядування щодо якості надання публічних послуг.
• Необхідно замінити систему „управління витратами” на систему „управління результатами” щодо витрачання публічних коштів. Делегувати виконання державних функцій потрібно лише тим територіям, що забезпечують їх якісне та ефективне виконання.
• Ефективне використання міжбюджетних трансфертів та лібералізація міжбюджетних відносин.
• Необхідно запровадити застосування доповнювальних та обумовлених міжбюджетних трансфертів. Це дозволить підвищити рівень власної зацікавленості та відповідальності їх отримувачів щодо цільового, оптимального використання коштів та ефективного виконання програм, що фінансуються за рахунок трансфертів.
• Регіональна влада та місцеве самоврядування повинні мати гнучкі та зручні інструменти об’єднання зусиль для спільного виконання тих чи інших власних або делегованих функцій та бюджетних програм розвитку відповідних адміністративних одиниць. При цьому втручання центральних органів влади в ці процеси має бути мінімальним.  
• Потрібна чітка системи публічного фінансового контролю на всіх етапах бюджетного процесу.

Необхідно запровадити  ефективний та прозорий публічний фінансовий контроль: 1) запровадити систему публічного фінансового контролю на рівні місцевих бюджетів;

2) розробити та закріпити  на законодавчому рівні принципи  здійснення публічного фінансового  контролю, що мають застосовуватися  до публічних фондів усіх видів; 

3) запровадити систему  громадського фінансового контролю на основі принципів прозорості та публічності бюджетної системи та бюджетного процесу.

3. Шляхи удосконалення  бюджетного процесу

*Як цього досягнути?

Повне реформування бюджетного устрою має здійснюватися як складова адміністративно-територіальної реформи: необхідне запровадження трирівневої бюджетної системи, що складатиметься з Державного бюджету, регіональних бюджетів та місцевих бюджетів. Видаткові повноваження бюджетів мають надаватися з урахуванням визначених у Бюджетному кодексі кількісних та якісних показників територій чи їх добровільних об’єднань. Лібералізація міжбюджетних відносин на рівні регіонів та місцевого самоврядування на договірній основі потребує вдосконалення Бюджетного кодексу України та перегляду повноважень Міністерства фінансів у цій сфері.

Бюджетне законодавство  повинно чітко розмежувати бюджетні повноваження між:

1) органами державної  влади і органами регіонального  та місцевого самоврядування  всіх видів; 

2) представницькими та  виконавчими органами самоврядування всіх видів.

Також необхідно внести зміни до бюджетної класифікації видатків з урахуванням нових  ознак їх структурування. Бюджетні повноваження органів регіонального  та місцевого самоврядування мають  визначатися виходячи з повноважень  та функцій, якими вони наділені.

Фінансові ресурси регіонального  та місцевого самоврядування мають  бути достатніми для виконання їх власних та делегованих повноважень. Для фінансового забезпечення виконання  делегованих повноважень органами місцевого самоврядування необхідно закріплювати за ними ті джерела, що за своєю природою є загальнонаціональними, однак на рівень сплати яких органи місцевого самоврядування мають істотний вплив. При цьому вказані джерела повинні бути стабільними та добре прогнозованими.

Для забезпечення власних повноважень необхідно використовувати фінансові ресурси, що за своєю природою закріплені за конкретною територією, сплати яких важко уникнути, що легко адмініструються органами місцевого самоврядування. При цьому органам місцевого самоврядування мають бути надані необхідні інструменти для забезпечення виконання цих повноважень.

При виробленні податкової політики повинні бути витримані  вимоги щодо надання пільг при  оподаткуванні, зокрема не можна  вирішувати соціальні питання фіскальними  інструментами – це є прерогативою соціальних програм у видатковій частині бюджету; не можна надавати пільги виходячи із особливостей платника податків, вказані пільги можуть стосуватись лише об’єкта оподаткування; пільги щодо податків можуть надаватись лише тим органом, до бюджету якого зараховуються такі податки.

Будь-які види делегованих  повноважень повинні бути за необхідності фінансово забезпеченими шляхом надання міжбюджетних трансфертів, що розраховуються за економічно обґрунтованою  формулою, встановленою постійним бюджетним законодавством. Трансферти, незалежно від їх природи, мають надаватись безпосередньо до бюджетів, які є кінцевими отримувачами цих трансфертів. Процедури надання трансфертів мають забезпечувати своєчасність, рівномірність, гарантованість та повноту їх надання.

Субвенції, що надходять  до місцевих бюджетів, повинні мати цільове спрямування на видатки  розвитку за конкретними програмами. З метою досягнення обґрунтованості  розрахунків видатків місцевих бюджетів на делеговані повноваження та встановлення контролю за витрачанням відповідних коштів необхідно запровадити стандарти надання основних публічних послуг, що мають стати основою для розрахунку міжбюджетних трансфертів. З урахуванням цих стандартів та кількості споживачів відповідних послуг має визначатись загальний обсяг місцевих бюджетів та їхньої питомої ваги у зведеному бюджеті.

Для деполітизації бюджетного процесу необхідно відокремити  в часі затвердження макроекономічних параметрів державного бюджету на наступний  бюджетний рік і середньостроковий період, що має відбуватись разом із затвердженням Програми економічного і соціального розвитку та Основних напрямів бюджетної політики, та затвердження показників державного бюджету на наступний рік за головними розпорядниками та бюджетними програмами.

З метою підвищення ефективності використання фінансових ресурсів місцевого  та регіонального самоврядування, у  бюджетному процесі України необхідно  запровадити програмно-цільовий метод  при складанні та виконанні як Державного бюджету, так і бюджетів регіонального та місцевого самоврядування.

Необхідно вдосконалити законодавство, що регулює здійснення фінансового контролю за формуванням, розподілом, управлінням та використанням  публічних фондів коштів, у тому числі бюджетів усіх рівнів.

*Що для цього треба зробити?

Необхідно вдосконалити наступне законодавство: 
1) Бюджетний кодекс України у частині регулювання бюджетного процесу, визначення видаткових повноважень бюджетів різних рівнів, розмежування видатків між бюджетами, запровадження нових норм, які визначатимуть критерії, за якими бюджети будуть наділятися видатковими повноваженнями, виходячи із кількісних та якісних показників територій, визначення фінансових нормативів бюджетної забезпеченості, коригуючи коефіцієнти фінансових нормативів бюджетної забезпеченості та міжбюджетних трансфертів, регулювання міжбюджетних відносин; 
2)   бюджетне законодавство (Постанови КМУ) в частині: 
•    запровадження стандартів якості «бюджетної» послуги (закріплення основних вимог до якості послуги, яка повністю або частково фінансується за рахунок бюджетних коштів); необхідно розробити та впровадити два типи стандартів надання публічних послуг: стандарти індикативного типу (що виконують роль еталонів, до яких бажано наближатися); стандарти, обов’язкові до виконання; 
•    визначення формул розрахунку обсягів міжбюджетних трансфертів; 
•    розрахунку собівартості публічних послуг; 
•    використання програмно-цільового методу у бюджетному процесі, у тому числі методів оцінки ефективності використання бюджетних коштів; 
3)    Закон України „Про місцеве самоврядування в Україні” в частині встановлення якісних та кількісних критеріїв адміністративно-територіальних одиниць, на основі яких визначаються делеговані та власні функції обласних, районних та місцевих рад (у майбутньому – регіональної та місцевої влади) та перегляду власних і делегованих функцій рад всіх рівнів (глави 2 та 4); 
4)    Податкове законодавство в частині визначення системи місцевих податків в Законі України „Про систему оподаткування в Україні” та Декреті Кабінету Міністрів України від 20 травня 1993 року №  56-93  "Про  місцеві  податки  і  збори"; 
5)    Законодавство, що регулює здійснення фінансового контролю у частині вдосконалення системи місцевого фінансового контролю; закріплення нових принципів публічного фінансового контролю та запровадження громадського публічного фінансового контролю за формуванням, розподілом, управлінням та використанням публічних фондів коштів, у тому числі бюджетів всіх рівнів. 
 

4. Проблеми та необхідність реформування податкової системи

Податкова система — це сукупність податків, зборів, інших обов'язкових платежів і внесків до бюджету і державних цільових фондів, які діють у встановленому законом порядку.

Відомо, що одним із найдієвіших  важелів стимулювання розвитку економіки є податки й оподаткування. Податки регулюють основні макроекономічні процеси та пропорції.

В нашій країні процеси  розбудови ринкової економіки та формування  податкової системи  як її провідного інституту відбувалися  водночас, паралельно і  значною  мірою стихійно. Варто зауважити, що протягом останніх років зазначені позитивні тенденції набули більшої цілеспрямованості й  динамічності. Так, запроваджено спрощену систему оподаткування малого та середнього бізнесу, скасовано збір до Фонду для здійснення заходів щодо ліквідації  Чорнобильської катастрофи та соціального захисту населення, удосконалено механізм розрахунків між бюджетом і платниками.

І все ж сучасна  податкова система України зберігає низку суттєвих недоліків, які з  високим ступенем впевненості можна  назвати системними.

По-перше,  витрати  платників на виконання вимог податкового законодавства лишаються надмірно високими. Підприємства змушені вести подвійний облік  – бухгалтерський і податковий, щомісяця готувати численні звіти, впроваджувати нові та дорогі засоби автоматизації облікової роботи, відстежувати часті зміни нормативної бази. Методи обчислення податків встановлено у законодавчих актах та обумовлено в інструкціях Державної податкової адміністрації України, але часто надто складні алгоритми обчислення податків перетворюються на широке поле для  помилок і зловживань як з боку платників, так і з боку податківців.

По-друге, податковий тягар  нині розподілено між платниками різних галузей 

нерівномірно, а практику надання податкових пільг не можна  визнати справедливою та суспільно  корисною. В Україні набула поширення практика, коли тягар податкового тиску перекладається на ті підприємства, які працюють легально і доволі прибутково. Це спонукає керівників таких компаній шукати шляхи  отримання податкових пільг, замість того щоб підвищувати ефективність своїх  підприємств. По суті, в сучасних умовах податкові пільги часто перетворюються  на ухилення від податків, надаються здебільшого тим суб’єктам

господарювання, які спромоглися  їх отримати незаконними методами. Таким чином пільги стимулюють розвиток тіньової економіки, масштаби якої, за оцінками експертів, становлять в Україні 40-50 % від обсягу реального ВВП.

По-третє, залишаються  нераціональними перелік і принципи адміністрування запроваджених податків. Зокрема, й досі існує велика кількість малоефективних податків, які потребують істотних адміністративних витрат. На думку провідних фахівців, доцільніше було б скасувати такі податки взагалі. Інша проблема  – податок на додану вартість, який в Україні уже давно став синонімом корупції. Підприємствам доводиться дуже довго чекати повернення ПДВ з бюджету після його сплати, а головне  – й дотепер спрацьовує "вибірковий" принцип повернення цього податку, що завдає істотної шкоди конкурентоспроможності економіки України.

По-четверте, відсутня стабільність правового регулювання оподаткування, а  діюча нормативно-правова база непрозора та заплутана. Чинні закони про оподаткування приймалися у різний час, за різними принципами, багато законодавчих актів було схвалено внаслідок лобіювання певних інтересів. Громіздке й суперечливе законодавство спричиняє прогресуюче ускладнення податкових  процедур і правил, призводить до

порушення балансу прав і відповідальності між платниками податків і податковими органами, і  – як результат  – зумовлює незахищеність податкової системи від некомпетентності та зловживань.

Нарешті,  по-п’яте, багаторазове оподаткування (оподатковуються дохід, додана вартість, справляються акцизний збір, обов’язкові відрахування до спеціальних фондів), високі ставки деяких податків, переважно фіскальний характер  податкової системи створюють несприятливі умови для підприємництва та стримують економічну активність. [1, ст.28]

Висновки

Отже, податкова система України гостро потребує послідовної й комплексної реформи. Ключовим чинником здійснення такої реформи має стати усвідомлення того, що траєкторія розвитку податкових відносин вже не повинна визначатися стереотипами перехідної економіки і зумовлюватися впливом лише

ситуативних міркувань  або кон’юнктурних потреб. Основою  реалізації необхідних заходів має стати розширення межі використання тих принципів оподаткування, які пов’язані фундаментальними вимогами та стратегічними пріоритетами соціально-економічного розвитку країни [2,11]. Найважливішим моментом на першому етапі реформування є розробка принципів кодифікації податкового законодавства і прийняття Податкового кодексу, удосконалення механізмів податкового стимулювання  розвитку СЕЗ, ТПР та технопарків; зміна податкових правил визнання витрат та  результатів і приведення податкових правил розрахунку фінансових результатів  у відповідність з принципами