Проблемы управления бюджетным дефицитом

 С целью обеспечить полноценное финансирование отраслей, которые пользуются особой благосклонностью местных властей, применяется изъятие средств из так называемых защищенных статей бюджета, кроме тощ средства, выделенные на финансирование определенных программ» часто используются не по назначению. В результате в регионах часто наблюдаются невыплата заработной платы, уменьшение уровня финансирования здравоохранении и т.д.

И так, секвестрирование бюджета - это процесс приведения в соответствие расходов и уже собранных доходов. Применение так называемых защищенных статей бюджета позволяет ограничить возможность секвестриронания тех статей бюджета, которые являются наиболее важными. Ограничение объемов секвестрирования бюджета рамками защищенных статей позволяет избежать ухудшения финансового, социального и политического положения в государстве. Процесс секвестирования становится необходимым в случае несоответствия уровня фактически собранных доходов запланированному. Данное положение может наблюдаться при плохом планировании бюджета или в непредвиденных ситуациях, уменьшивших объем доходов бюджета.

 

2.2. Бюджетный дефицит и государственный долг: проблемы моделирования.

 

Современная экономическая  теория и практика уделяют большое внимание проблемам дефицита бюджета и государственного долга. В настоящее время это является существенной проблемой практически для всех стран мира - развитых, развивающихся, с переходной экономикой, различного общественного строя. Именно поэтому важнейшей задачей экономической политики государств является поиск оптимального решения проблем бюджетного дефицита и государственного долга. В контексте решения обозначенной проблемы определяющее значение имеют:

- анализ причин возникновения, поддержки и воспроизведения бюджетного дефицита;

- анализ причин возникновения  государственного долга, его виды, структура и т.п.;

- методы управления  государственным долгом;

- анализ взаимосвязи  и взаимообусловленности государственного  дефицита и государственного долга, определение механизмов их гармонизации и оптимизации в контексте макроэкономического развития;

- анализ последствий  бюджетной и долговой политики  государства на кратко-, средне- и  долгосрочную перспективу;

- определение объемов  государственного дефицита и государственного долга, являющихся критическими для дальнейшего развития общества.

Как известно, бюджетный  дефицит возникает в случае превышения бюджетных расходов над бюджетными доходами.

Одним из существенных факторов наличия (возрастания) государственного долга является бюджетный дефицит. Возрастание государственного долга, в свою очередь, является определяющим фактором возрастания бюджетного дефицита за счет обслуживания и погашения взятых долгов. То есть, государственный дефицит и государственный долг взаимообусловлены, что следует учитывать при моделировании данных показателей (первый показатель является фактором для второго, а второй одновременно - для первого).

При осуществлении любых  государственных заимствований  следует ввести в практику деятельности соответствующих властных структур осуществление обязательных просчетов последствий таких заимствований как для государственного бюджета, так и для макроэкономического развития в целом - по годам определенного временного периода. Такие просчеты позволят проанализировать общий эффект (убытки) от осуществления заимствований и принять окончательное решение.

Объем бюджетного дефицита зависит от большого количества макроэкономических факторов, которые с разных сторон характеризуют развитие экономики. Дефицит бюджета не может рассматриваться иначе, как в контексте макроэкономического развития и экономической политики государства в сфере доходов и расходов государственного бюджета. Следовательно, при моделировании бюджетного дефицита блок доходов и расходов государственного бюджета должен быть вписан в общую систему экономического развития страны.

Функционирование и  развитие экономической системы  государства характеризуется следующими особенностями:

- сложный и неоднозначный  характер экономических процессов и явлений;  

- недостаточная определенность  и обусловленность ряда экономических  процессов и явлений; 

- большое количество  экономических показателей, которые  отображают различные стороны  экономического развития;

- наличие большого  количества одновременных прямых и обратных взаимосвязей между экономическими показателями, которые носят как детерминированный, так и стохастический характер;

- наличие определенных  допущений и приближений при  количественном определении показателей,  которые отображают различные  экономические процессы и явления;

- невозможность детерминировать  (определить количественно) ряд  экономических процессов и явлений.

Все вышеприведенные особенности, которые присущи сложным экономическим системам, предопределяют необходимость применения системного подхода к изучению экономики. Системный подход предусматривает в качестве методологической базы формально-теоретического анализа экономической системы использовать системный анализ и теорию систем с целью объединения на единой методологической основе всего многообразия методов исследования экономических процессов.

С позиций системного анализа экономика может быть представлена как большая и сложная экономическая система, которая включает множество взаимосвязанных между собою элементов.

То есть, экономика  как сложная система, отличается такими свойствами, как иерархия, структура, целостность, функциональность, целеустремленность, управляемость и тому подобное.

Процедура системного исследования сложных экономических систем включает такие последовательные этапы:

- постановка проблемы (формулирование цели исследования);

- структуризация и  описание исследуемой экономической  системы;

- определение целевых функций;

- формализованное описание  моделей системы;

- выбор математического  и программного обеспечения;

- математическая интерпретация  модели;

- формирование альтернатив  поведения системы (сценариев  поведения);

- моделирование развития  экономической системы;

- анализ множества  прогнозно-имитационных решений  по модели;

- выбор наиболее вероятных  альтернатив развития экономической  системы;

- реализация возможных  (вероятных) альтернатив развития  системы.

Модель экономики, исходя из принципов системного подхода, должна быть представлена отдельными блоками, которые отображают различные стороны процесса общественного воспроизводства. Структура модели должна основываться на структуре статистической базы данных, которая может быть использована для генерации уравнений модели. Кроме того, структура модели должна быть определена таким образом, чтобы обеспечить достижение поставленной цели исследования. Так, при прогнозировании бюджетного дефицита и государственного долга могут быть выделены следующие блоки:

1. Блок доходов государственного бюджета.
2. Блок расходов государственного бюджета (с определением дефицита).
3. Блок государственного долга (государственные заимствования, обслуживание и погашение долгов).
4. Блок макроэкономического развития.

Последний блок можно рассматривать как такой, который моделирует внешнюю среду к предыдущим трем блокам. Показатели этого блока (а именно, показатели, которые отображают деятельность экономических агентов) являются базовыми для определения показателей 1-го блока. Блоки 2-й и 3-й также связаны с блоком внешней среды, хотя и менее тесно. Так, отдельные показатели блока 2 (которые касаются государственной помощи отраслям производства) моделируются исходя из перспектив макроэкономического развития. То же касается и ряда показателей блока 3 - в части заимствований производственных отраслей (предприятий) под государственные гарантии. Возможно, в блоке 4 целесообразно отдельно выделить развитие социальной сферы, которая полностью определяется возможностями бюджета (блоком 1 и блоком 2).

Следовательно, прогнозирование дефицита бюджета и государственного долга не может осуществляться в отдельности, в отрыве от прогнозирования макроэкономического развития страны в целом, а лишь как естественная составляющая такого развития. В свою очередь, общее макроэкономическое развитие в значительной степени зависит от формирования доходов и расходов бюджета (в том числе, бюджетного дефицита), а также объемов и характеристик государственного долга.

Процесс прогнозирования  сальдо бюджетного баланса требует учета его "двойственной" природы. С одной стороны, дефицит бюджета, который по определению является разностью между доходами и расходами бюджета, рассчитывается как остаточная величина, которая определяется исходя из прогнозов доходов и расходов бюджета. С другой стороны, дефицит бюджета нуждается в привлечении средств на свое финансирование за пределами бюджета, а, следовательно, в определенной мере ограничивается возможностями осуществления заимствований на внутренних и внешних рынках капитала (размер заимствований, в свою очередь, ограничивается предельным уровнем государственного долга). То есть, процесс прогнозирования финансирования отрицательного сальдо бюджета требует:

   -оценки структуры финансирования по источникам;

   -оценки объемов затрат на погашение обязательств Правительства, по которым в расчетном периоде наступает срок платежа;

учета влияния возможных  изменений ситуации на мировых валютных рынках на стоимость обслуживания и  погашения внешнего долга;   

   -оценки потенциального влияния внутренних заимствований на масштабы кредитования реального сектора и реальные процентные ставки и т.п.    

Если рассчитанный объем  внутренних и внешних заимствований  для покрытия дефицита бюджета превышает  потенциально возможный уровень  или приводит к превышению предельного уровня государственного долга, то необходимо или осуществить корректировку дефицита бюджета в направлении его уменьшения, или определить пути сокращения объемов погашения долгов, то есть, осуществить реструктуризацию долгов. Последнее возможно лишь в случае, если не происходит нарушения предельного уровня государственного долга.

Следовательно, с учетом вышеприведенного, процесс прогнозирования  дефицита бюджета и источников его  покрытия можно разбить на такие  этапы:

1. Осуществление прогноза доходов бюджета.
2. Прогноз первичных (непроцентных) расходов бюджета.
3. Осуществление прогноза расходов на обслуживание долгов.
4. Определение дефицита бюджета (объема чистого финансирования бюджета).
5. Осуществление прогноза поступлений от приватизации и определения чистого финансирования бюджета за счет заимствований.
6. Определение объемов необходимых и потенциально возможных уровней государственных заимствований.
7. Корректировка рассчитанного дефицита или разработка мероприятий по реструктуризации долгов в случае превышения рассчитанных объемов внутренних и внешних заимствований над их потенциально возможным уровнем
8. Определение объема государственного долга.
9. Корректировка рассчитанного дефицита в случае превышения объемов долга над предельным уровнем.

Стоит остановится кратко на основных проблемах, которые являются существенными для осуществления процесса прогнозирования.

В настоящее время  не существует официальных методик  прогнозирования отдельных бюджетных  показателей. В Объяснительной записке  к проекту государственного бюджета приводятся таблицы расчетов по отдельным налогам и сборам, которые имеют наибольший удельный вес в общих объемах доходов бюджета. Структура таких таблиц год от года меняется, при этом круг представляемых в них показателей, как правило, не является достаточным для всесторонней оценки перспектив отдельных бюджетных поступлений. Такая ситуация в определенной мере объясняется трудностями процесса прогнозирования. Это и большое количество факторов, которые влияют на прогноз бюджетных поступлений, и недостаточная предсказуемость внешних факторов, и трудности формализации процедур прогнозирования, и различный характер учета изменений макроэкономических и нормативно-правовых показателей.

Для усовершенствования процесса прогнозирования доходов  бюджета необходимо:

   - детализировать, согласовать и утвердить перечень показателей, которые в обязательном порядке должны содержать Таблицы расчетов отдельных видов налогов. Эти показатели должны характеризовать налоговую базу, изменения в налоговой системе (просмотр налоговых ставок, введение и отмена льгот и тому подобное) и ухудшение/улучшение системы взыскания налогов (недоимки, переплаты);

   - определиться с характером и степенью влияния этих показателей на прогноз бюджетных поступлений.

Последний вопрос является очень сложным в методологическом плане, поскольку экономические процессы отнюдь не просты - на них влияет большое количество факторов и имеют место обратные связи - поэтому достаточно сложно выделить и количественно оценить вклад каждого отдельного фактора. Это свидетельствует о том, что процесс прогнозирования доходов требует комплексного подхода.

Прогнозирование расходной  части бюджета в сравнении  с процессом прогнозирования  доходов имеет ряд существенных отличий. Так, если прогноз доходов  в значительной степени зависит от финансово-экономической ситуации в стране, то прогноз расходов должен строиться на оценке выполнения обязательств, которые заранее определены нормативно-правовыми актами и решениями Правительства относительно изменений бюджетной политики. Последнее свидетельствует о существенной ограниченности возможностей прогнозирования расходов на основе макроэкономических взаимосвязей. Прогноз расходов, как правило, в преобладающей мере обусловливается не объективными макроэкономическими показателями, а субъективными факторами (волевыми решениями).