Принципы бюджетного устройства в федеративных и унитарных государствах

Как показывает мировой  опыт, ни одной стране не удалось создать идеальную модель фискального федерализма. Под влиянием политических, исторических и национальных факторов в мире сложилось множество бюджетных систем, заметно различающихся между собой и часто противоречащих оптимальной теоретической модели. Формирование эффективной системы бюджетного федерализма обычно осуществляется методом проб и ошибок.

Целесообразно согласиться  с мнением В.С. Назарова, что федеративная форма государственного устройства или, как минимум, делегирование  полномочий национального правительства субнациональным и/или местным органам власти становятся все более востребованными в различных регионах мира, что можно объяснить следующими причинами:

1. Децентрализация  позволяет оптимизировать вертикальную  структуру общественного сектора, передать фискальные полномочия и обязательства по предоставлению общественных благ на уровень, обладающий наибольшими возможностями для их исполнения.

2. Местные власти  имеют больше информации о  местных условиях и предпочтениях,  чем национальное правительство, а значит, принимают лучшее решение. Позднее была сформулирована теорема о децентрализации: при отсутствии экстерналий и экономии на масштабе децентрализация бюджетных решений всегда предпочтительнее или, по крайней мере, эквивалентна централизации. Чем больше отличаются между собой предпочтения населения отдельных территорий и чем менее способны центральные власти по сравнению с региональными выявить приоритеты населения в области финансовой политики, тем больший выигрыш можно получить от децентрализации.

3. Фискальная децентрализация  приводит к возникновению конкуренции  между субнациональными образованиями.  Такая конкуренция приводит к  оптимальному распределению ресурсов: потребители-избиратели получают  возможность выбирать тот регион, который предложит им оптимальный набор общественных благ за наименьшую плату в виде налогов.

4. Фискальный федерализм  при соблюдении определенных  условий создает ситуацию, когда  уровни государственной власти  взаимно ограничивают друг друга  по поводу вмешательства в функционирование рыночной экономики. Ни один из уровней власти при грамотном распределении полномочий не обладает монополией по регулированию экономики.

Но степень федерализации  экономически развитых государств не достигла больших размахов, это связано  с тем, что бюджетная децентрализация имеет свои издержки:

1. Децентрализация  полномочий приводит к межрегиональной  дифференциации чистых фискальных  выгод - разницы между объёмом  получаемых выгод от предоставления  субнациональных общественных благ  и уровнем осуществляемых налоговых платежей. Такая дифференциация создает стимулы для перемещения фирм и людей, а также приводит к нарушению принципа горизонтальной справедливости.

2. Для высокой степени  децентрализации характерно наличие  горизонтальных фискальных внешних эффектов, связанных, прежде всего со стремлением субнациональных властей к достижению собственных целей за счёт других регионов (например, недобросовестная налоговая конкуренция, экспорт налогового бремени и т.д.).

3. Для федеративного  государства характерны также и вертикальные фискальные внешние эффекты, состоящие в стремлении субнациональных властей к переложению налогового и расходного бремени на национальные власти [23,с121].

Английскими специалистами  Г.Хьюзом и С.Смитом произведена  группировка стран ОЭСР (за исключением стран с малой численностью населения - Новой Зеландии, Ирландии и Люксембурга) в соответствии с такими признаками, как схожесть подходов к регулированию межбюджетных отношений, особенности исповедуемой философии бюджетного федерализма, соотношение ролей центральных и субнациональных властей. В результате 19 стран ОЭСР были разбиты на четыре группы. В первую группу были включены три федеративных - Австралия, Канада и США и два унитарных - Великобритания и Япония государства. Во вторую группу вошли страны Северной Европы: Дания, Норвегия, Швеция и Финляндия. В третью - федеративные страны Западной Европы: Австрия, Германия и Швейцария. И в четвертую - южные и западные европейские страны: Бельгия, Франция, Греция, Италия, Нидерланды, Португалия и Испания. При всей условности такого деления бюджетным системам сгруппированных стран свойственны определенные общие черты. Первая группа характеризуется относительно большей самостоятельностью региональных и местных властей, опирающейся на широкие налоговые полномочия, вторая - особенно высокой долей участия нецентральных властей в финансировании социальных расходов, третья - существенной степенью автономности бюджетов разного уровня в сочетании с развитой системой их сотрудничества и четвертая - значительной финансовой зависимостью регионов от центрального бюджета.

В самом общем виде можно выделить два типа моделей - децентрализованные (конкурентные) и  кооперативные.

Децентрализованные  модели обладают следующими основными  особенностями:

1. Из трех главных функций государственных органов власти и управления - макроэкономической стабилизации, перераспределения национального дохода и производства государственных товаров и услуг (обычно последняя называется функцией распределения ресурсов) - первые две чаще всего (в крайнем случае - полностью) относятся к сфере деятельности центрального правительства, а третья делится между тремя уровнями власти, но считается важнейшей в деятельности субнациональных правительств, что в целом соответствует оптимальной теоретической модели бюджетного федерализма.

2. Наделение полномочий  по налогообложению разных уровней  власти происходит в соответствии  с указанным распределением функций.  Налоговыми источниками центрального  бюджета становятся такие виды  налогов, как подоходные на физических и юридических лиц, а также акцизное и таможенное обложение, тогда как субнациональные бюджеты довольствуются второстепенными источниками - налогами на товары и услуги, имущество и земельные участки.

3. Признается высокая  степень финансовой независимости и самостоятельности региональных властей. Это фактически может привести к отказу центрального правительства от контроля за бюджетной деятельностью региональных органов, безразличному отношению к проблеме горизонтальных дисбалансов и региональных бюджетных дефицитов, отсутствию ответственности по их долгам. Финансовым обеспечением независимости и самостоятельности регионов служит предоставление им права совместного (федерально-регионального) использования налоговых баз. Иногда они имеют возможность вводить любые налоги, кроме тех, которые могут нарушать межрегиональную и внешнюю торговлю государства. Проблема устранения острых горизонтальных диспропорций решается главным образом путем предоставления целевых грантов, которые обычно выражаются в форме прямых трансфертов нуждающимся категориям населения.

Примером децентрализованной модели служит американский вариант  бюджетного федерализма. Более широкое  распространение в мире получила не децентрализованная, а кооперативная  модель бюджетного федерализма, для которой характерны:

- сравнительно более  широкое участие региональных  властей в перераспределении  национального дохода и макроэкономической  стабилизации, что ведет к более  тесному бюджетному сотрудничеству  региональных и центральных государственных структур;

- повышение роли  региональных властей в системе  распределения налоговых доходов,  в том числе и национальных;

- активная политика  горизонтального бюджетного выравнивания, повышенная ответственность центра  за состояние региональных государственных финансов, уровень социально-экономического развития территорий, что ведет к усилению контроля со стороны центра и некоторому ограничению самостоятельности региональных властей. В крайнем случае, это может выражаться в высокой степени централизации управления и превращении региональных властей фактически в агентов центральных структур.

Кооперативные модели бюджетного федерализма используют многие европейские государства  и, прежде всего скандинавские страны.

В чистом виде не существует ни кооперативного, ни конкурентного федерализма. Доминирование принципов конкуренции или кооперации в построении федеративных отношений зависит от исторических условий.

Необходимость решать общенациональные задачи (участвовать  в войнах, обустраивать страну после  войны, развивать общенациональную инфраструктуру, осуществлять масштабные социальные проекты и т. д.) делает более адекватной кооперативную модель федерализма, тогда как для обеспечения устойчивых темпов экономического роста, учета местной специфики в организации общественного сектора, проведения масштабных институциональных реформ следует предпочесть принципы конкурентного федерализма.

В 90-х годах сформировалась теория «федерализма, сохраняющего рынок» («market-preserving federalism»), согласно которой  эффективным механизмом формирования рыночной экономики и стимулирования экономического роста является оптимальная децентрализация бюджетной системы может послужить

По мнению В.С. Назарова ссновными параметрами названной  модели являются:

1. Региональная автономия.  Региональным властям принадлежит приоритетное по сравнению с федеральным центром право регулирования региональной экономики. Кроме того, региональные власти имеют достаточно доходных источников для исполнения своих расходных обязательств.

2. Общенациональный рынок. Федерация имеет достаточно полномочий, чтобы создать и поддерживать единый национальный рынок товаров и услуг. Единство общенационального рынка подразумевает отсутствие барьеров по перемещению капитала и трудовых ресурсов между регионами, отсутствие внутренних торговых барьеров, использование одной валюты во всех регионах.

Иногда понятие  «общий рынок» имеет расширительное толкование, предусматривающее помимо выше перечисленных черт еще и  некоторую унификацию налогообложения  и процентных ставок.

3. Жесткие бюджетные ограничения. Федеральный центр не должен создавать у регионов иллюзий, что в случае их непродуманной финансовой политики им гарантирована помощь за счет федерального бюджета. На федеральном уровне устанавливаются ограничения для субнациональных заимствований и/или разрабатывается процедура банкротства региональных властей.

4. Институционализация  полномочий. Разделение полномочий  между уровнями государственной  власти четко закрепляется в  Конституции или в иных нормативно-правовых  актах, одностороннее изменение которых невозможно ни со стороны федерального центра, ни со стороны регионов [23, с.121].

1.3 Принципы бюджетного  устройства в федеративных и  унитарных государствах

Термин «федерация»  происходит от латинского слова «foederare» - объединять, укреплять союзом. В отличие от унитарного государства, которое состоит в основном из административно-унитарных единиц, составными частями федерации являются государства-члены или государственные образования. В результате этого получается многоуровневая структура с автономными уровнями (относительно независимыми), где обязательно присутствует иерархия органов управления.

Согласно главе 5 Бюджетного кодекса Российской федерации бюджетная  система Российской Федерации основана на принципах:

1. Принцип единства бюджетной системы Российской Федерации означает единство бюджетного законодательства Российской Федерации, принципов организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, форм бюджетной документации и бюджетной отчетности, бюджетной классификации бюджетной системы Российской Федерации, санкций за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, единый порядок установления и исполнения расходных обязательств, формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, ведения бюджетного учета и составления бюджетной отчетности бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и бюджетных учреждений, единство порядка исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

2. Принцип разграничения  доходов, расходов и источников  финансирования дефицитов бюджетов  между бюджетами бюджетной системы  Российской Федерации означает закрепление в соответствии с законодательством Российской Федерации доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов за бюджетами бюджетной системы Российской Федерации, а также определение полномочий органов государственной власти (органов местного самоуправления) и органов управления государственными внебюджетными фондами по формированию доходов бюджетов, источников финансирования дефицитов бюджетов и установлению и исполнению расходных обязательств публично-правовых образований.