Отличие централизованной от децентрализованной модели бюджетного федерализма

ФЕДЕРАЛИЗМ  БЮДЖЕТНЫЙ — распределение денежных доходов и расходов страны между федеральным бюджетом, бюджетами субъектов федерации и муниципальными бюджетами с учетом источников поступлений средств и расходов для удовлетворения потребностей федерального, субфедерального и муниципального уровней.

В зависимости от объема полномочий субъектов  федерации выделяют три модели бюджетных  систем:

Централизованный  (разграничение полномочий между уровнями по расходам, как правило, не сопровождается наделением их достаточными собственными источниками доходов) Пример – Германская модель бюджетного федерализма (стремление к единообразному распределению ресурсов между землями, основа бюджетной системы – «общие» налоги, поступления от которых распределяются по всем ее уровням, механизм дифференциации нормативных отчислений от общих налогов для выравнивания + система финансовой помощи в виде федеральных субсидий)

Децентрализованный  (признание высокой степени самостоятельности региональных и местных бюджетов, финансовая помощь вышестоящих бюджетов сведена к минимуму) Плюсы: позволяет более чутко учесть интересы населения определенного региона, Минусы: затруднены проведение единой финансовой политики и контроль макроэкономических показателей. Пример – Американская модель бюджетного федерализма (нет долевого горизонтального распределения доходов, отдельные штаты имеют свою налоговую политику).

Российская  Федерация в настоящее время  отличается достаточно высоким уровнем  централизации - она может передать полномочия на нижестоящий уровень, а может - забрать их обратно. Последствием муниципальной и административной реформ, проводимых сейчас в России, явилось изменение и резкое возрастание роли федерального центра. Ярким примером служат Федеральный закон от 6 октября 1999г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»и Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Российская  административная система состоит  из трех уровней. Федеральное (центральное) правительство является первым уровнем. Второй уровень включает 89 субъектов  Федерации, которые характеризуются  определенной степенью автономности по отношению к федеральному правительству. Третий уровень администрации состоит из местных органов власти. Однако, поскольку бюджеты местных органов власти сильно зависят от региональных бюджетов, можно сказать, что российская система федерализма в финансовом отношении представляет собой скорее два, а не три уровня: федеральное правительство, с одной стороны, и региональные и местные органы власти -- с другой.

Централизованное принятие решений и финансовый контроль остаются основными характеристиками российской финансовой системы. В области доходов более 90% региональных и местных доходов непосредственно контролируется федеральным законодательством. Федеральные налоговые органы собирают почти 100% налогов, уплаченных в региональные и местные бюджеты.

Совет Федерации неоднократно вносил предложения по поводу перевода регионального подоходного налога с населения. Обсуждалось то, что этот налог надо взимать по месту жительства людей, но Правительство на это предложение так и не откликнулось.

С 2005г. реализуются дальнейшие меры по централизации государственных финансовых ресурсов. В федеральном бюджете аккумулируется 1,5 п.п. ставки налога на прибыль организации, в него зачисляются в полном объеме водный налог и 95% поступлений по налогу на добычу полезных ископаемых по нефти. В соответствии с внесенными изменениями в Бюджетный кодекс РФ в части регулирования межбюджетных отношений перечень региональных налогов и сборов, установленный в ст. 14 Налогового кодекса РФ, сокращается с семи до трех (транспортный налог, налоги на имущество организации и игорный бизнес), а местных (ст. 15 НК РФ) - с пяти до двух (земельный налог и налог на имущество физических лиц). При этом все изменения в распределении налоговых доходов между уровнями бюджетной системы планируется закрепить в Бюджетном и Налоговом кодексах, а не в действующих только один год законах о бюджете.

Следовательно, наиболее значимые реальные доходы центр  оставляет за собой, строго регламентируя  даже крайне ограниченные собственные  налоговые источники субъектов  Федерации. Такое «совершенствование» системы межбюджетных отношений и региональных финансов, естественно, не отвечает основополагающим принципам бюджетного федерализма.

Основу  бюджетного федерализма составляет разграничение предметов ведения  и полномочий Российской Федерации и субъектов РФ, заложенные в Конституции РФ.

В ведении Российской Федерации в  области федерализма находятся:

* управление  федеральной государственной собственностью;

* установление  основ федеральной политики и  федеральные программы в области  государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития РФ;

* установление  правовых основ единого рынка;  финансовое, валютное, кредитное, таможенное  регулирование, денежная эмиссия,  основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки;

* федеральный  бюджет; федеральные налоги и  сборы, федеральные фонды регионального  развития.

В совместном ведении Российской Федерации  и субъектов РФ в области федерализма  находятся:

* вопросы  владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;

* разграничение  государственной собственности;

* природопользование; охрана окружающей среды и  обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории;

* общие  вопросы воспитания, образования,  науки, культуры, физической культуры  и спорта;

* координация  вопросов здравоохранения; защита  семьи, материнства, отцовства  и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение;

* установление  общих принципов налогообложения и сборов в РФ;

*административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство  о недрах, об охране окружающей  среды;

*установление  общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления;

*координация  международных и внешнеэкономических  связей субъектов РФ, выполнение  международных договоров РФ.

Бюджетный федерализм основывается на принципах, под которыми понимают такое устройство бюджетной системы, при котором обеспечивается:

· самостоятельность бюджетов разных уровней. Самостоятельность бюджетов в данном случае означает:

1. Закрепление за каждым уровнем  власти собственных доходных  источников и права самостоятельно  определять направления расходования бюджетных средств в рамках действующего законодательства;

2. Недопустимость изъятия дополнительно  полученных доходов в вышестоящие  бюджеты;

3. Компенсацию расходов, возникающих  в результате решений, принятых  вышестоящими органами государственной власти и управления, бюджетам.

· разграничение расходных обязательств между органами государственной  власти и управления различных уровней;

· соответствие объема расходных обязательств, возложенных на каждый уровень государственной  власти и управления, доходным полномочиям;

· наличие специальных процедур предотвращения и разрешения конфликтов между различными уровнями органов государственной  власти и управления. 

Необходимо  отметить и «Программу развития бюджетного федерализма», сроки проведения которой с 2001 по 2005 год. Эта программа на сегодняшний день завершена.

Результатом ее стало четкое разграничение расходных  полномочий, закрепление за бюджетами  всех уровней доходных источников. Самое главное - принята основополагающая часть закона о разграничении полномочий. Принято решение по самостоятельности каждого из уровней бюджетной системы, закреплению соответствующих доходных источников, расходных обязательств. Приняты необходимые поправки в бюджетное законодательство, которые позволяют выстроить систему межбюджетных отношений, необходимую для четкого функционирования каждого из уровней бюджетной системы. Четко определена система межбюджетных трансфертов, выстроена устойчивая система фондов межбюджетного выравнивания: это и фонд финансовой поддержки территорий, и фонд софинансирования социальных расходов, которые относятся к компетенции субъектов Российской Федерации, и фонд реформирования региональных финансов.

Была  поставлена одна из основных задач - сглаживание  объективных различий в уровне социально-экономического развития регионов. Но намеченной цели так и не было достигнуто. Это касается и закрепления доходных источников, поэтому сейчас мы видим высокий уровень централизации доходов на уровне федерального бюджета; собственные доходы бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов составляют всего лишь 15 процентов от общего объема доходов, что не способствует развитию самостоятельности бюджетов всех уровней.

Изменения, внесенные в бюджетное и налоговое  законодательство России в 2001-2004 гг., еще больше усилили эту тенденцию. И без того высокая степень концентрации средств в федеральном бюджете на стадии первичного распределения налогов по вертикали бюджетной системы заметно возросла. Регионы же, сохранив за собой основную массу расходных обязательств, потеряли значительную часть налоговых источников. В результате повысилась их зависимость от поступлений из федерального бюджета. Тем самым была существенно подорвана финансовая база региональных и местных бюджетов, и резко увеличился объем встречных финансовых потоков.

Передача  федеральным органам государственной  власти полномочий по формированию и  распределению доходной базы региональных и местных бюджетов с этого  времени стала неотъемлемым элементом  организации бюджетного процесса.  

США.

Современная высоко децентрализованная бюджетная  система США включает федеральный  бюджет, бюджеты 50 штатов, более 80 тыс. местных бюджетов (графств, муниципалитетов, тауншипов (поселков в сельской местности), школьных и специальных дистриктов (округов)), доверительные фонды.

При этом сферы компетенции федеральных  властей и штатов разграничены. Каждый уровень публичных финансов (федерация, штаты, местные органы) самостоятельно составляет и утверждает свой бюджет, разрабатывает и осуществляет налоговую политику, управляет долгом. Бюджеты штатов не входят в федеральный бюджет, а местные бюджеты — в бюджеты штатов. Местное самоуправление не включается в систему государственной власти.

Налоговые поступления являются основным источником доходной части бюджетов всех уровней, но их характер очень различен. Так, доходная часть федерального бюджета  США в основном формируется за счет прямых налогов, что же касается бюджетов штатов, то их доходная часть формируется, прежде всего,за счет косвенных налогов. Некоторые налоги собираются на всех уровнях (но по разным схемам и ставкам), некоторые — только на одном из уровней. На каждом уровне основу бюджетных доходов образует “опорный налог”. В федеральном бюджете это подоходные налоги (индивидуальные дают 42—47 процентов, налоги с корпораций — 9—12 процентов всех поступлений). Главный доход штатам дает налог на продажи (28—29 процентов совокупных поступлений по всем штатам). До 23 процентов всех поступлений образуют суммы финансовой поддержки из федерального бюджета. Ею охвачены в разной степени все штаты.

Особенность американской системы заключается  в том, что полномочия в области  налогообложения всех штатов и федерального правительства практически независимы. В США широкое распространение получил следующий подход: обеспечение сбора налогов на так называемые мобильные объекты обложения (заработная плата, предпринимательский доход) на федеральном уровне2. Это связано с попыткой некоторых регионов переложить налоговое бремя на соседний регион. В бюджетах местного уровня около 29 процентов совокупных поступлений по всей территории США дают налоги на имущество. До трети всех средств местные бюджеты получают от правительств штатов плюс еще 5—6 процентов — из федерального бюджета. Бюджетная помощь обычно носит программно-целевой характер. В частности, федеральная помощь направляется, как правило, на финансирование программ образования, здравоохранения, социальной помощи.