Особенности построения бюджетной системы в странах с федеративным устройством

Расходные обязательства уровней бюджетной системы Италии распределяются следующим образом. На бюджетах регионов лежит обязанность по финансированию услуг медицинских учреждений, планирования градостроительства, водоснабжения, а также дорожного строительства и внутрирегионального пассажирского транспорта. При этом в законодательстве особо оговорена возможность передачи части расходных полномочий органами власти регионов на нижестоящие уровни бюджетной системы, что обычно и происходит, особенно в случаях расходов, связанных с финансированием ЖКХ или общественных работ. Бюджеты провинций несут расходы по финансированию строительства и содержания государственных автомобильных дорог регионального значения, финансированию водного и горного транспорта, мероприятий по защите окружающей среды и образовательных учреждений и культурных заведений регионального значения (местные университеты, музеи, театры и т.п.).

Основными статьями расходов бюджетов муниципалитетов являются содержание местных подразделений полиции, системы социального обеспечения, строительство и содержание зданий для органов юстиции и образовательных учреждений, строительство, ремонт и уборка муниципальных улиц и дорог, обеспечение населения муниципалитета газом и электроэнергией. Следует отметить, что некоторые из указанных расходных полномочий в большинстве муниципальных образований были переданы с вышестоящих уровней бюджетной системы.

Основными доходными источниками региональных и местных бюджетов служат налоговые поступления, целевые и нецелевые гранты бюджетов вышестоящего уровня и заемные средства. При этом, несмотря на то, что в Конституции Италии содержится прямое указание на присутствие в составе доходов субнациональных бюджетов всех трех вышеперечисленных источников средств, начиная с 1992 года, в доходную базу местных бюджетов для стимулирования налоговых усилий органов власти на местах были включены поступления от нескольких центральных налогов.

В 1993 году, как один из этапов программы децентрализации налоговой и бюджетной систем, было установлено, что органы власти регионов имеют право изменять ставки некоторых национальных налогов в установленных пределах. Также было решено, что в доходы региональных бюджетов будут зачисляться поступления целевого налога на здравоохранение, который взимается с фонда оплаты труда и с доходов физических лиц, причем региональным органам власти были переданы права по изменению ставок этого налога.

Наибольшей финансовой самостоятельностью среди всех уровней субнациональных органов власти обладают муниципалитеты, в бюджетах которых в 1994 году около 50% всех доходов приходилось на собственные налоговые и неналоговые доходные источники. При этом поступления налогов на имущество, на занятие определенными видами предпринимательской деятельности полностью зачисляются в доходы муниципальных бюджетов.

Касаясь вопросов привлечения бюджетами субнационального уровня заемных средств, следует отметить, что регионам разрешено привлекать займы только для целей финансирования расходов капитального характера при условии, что объем заимствований с учетом обслуживания долга не должен превышать 25% собственных доходов бюджета. Источниками заимствований для регионов служат как коммерческие банки, так и Депозитный и ссудный фонд, средства которого выделяются на возвратной и платной основе.

В 1977 году было решено конвертировать краткосрочную задолженность муниципалитетов в 10-летние казначейские облигации, а за привлечением заемных средств муниципальными бюджетами был установлен жесткий контроль. В частности, было запрещено привлекать краткосрочные займы для финансирования текущих расходов, были также введены требования о сбалансированности местных бюджетов и установлен строгий контроль за ростом их расходов.

2. Регулирование межбюджетных отношений в странах с федеративным государственным устройством.

Один из главных механизмов государственного регулирования комплексного регионального развития – бюджетный федерализм. Его нельзя рассматривать только как совокупность финансовых схем и инструментов, внедрение которых является самоцелью. Основная идея бюджетного федерализма заключается в обеспечении с помощью этих инструментов целостного развития федеративного государства, соблюдения конституционных прав и свобод граждан, получения ими гарантированного государством минимума социальных благ.

Процесс формирования модели бюджетного федерализма идет стихийно, при отсутствии четкой законодательной базы, путем преодоления противоречий, возникающих между федеральным центром и регионами, с ориентацией на решение текущих, сиюминутных задач. Неоднократно пересматривавшиеся состав, структура и нормативы налоговых платежей, организационное и нормативно-процедурное обеспечение процесса налогообложения, разграничение ответственности уровней власти по осуществлению бюджетных расходов, использованию налоговых и иных доходных источников свидетельствуют об отсутствии целостного комплексного видения модели бюджетного федерализма.

На сегодняшний день наиболее актуальной является выработка стратегии межбюджетных отношений, направленной на создание репродуктивного режима территориально-производственных систем и страны в целом. Эта проблема не является специфической для России – в той или иной степени она стоит перед всеми странами.

В настоящее время в мире насчитывается свыше 20-ти стран с федеративным устройством (Россия, США, Германия, Швейцария, Канада, Индия, Пакистан, Нигерия, Бразилия, Австралия, Мексика, Эфиопия и др.). На них приходится более половины территории земного шара и примерно треть населения Земли.

Опыт разных стран отражает различные аспекты развития федеративных отношений. Так, Швейцария, опираясь на свою политическую систему, усилила акцент на сглаживание межрегиональных различий. Австралийский Союз, имеющий давнюю традицию выравнивания условий между штатами, создал специальный бюджетный режим для регионов, где значительна численность аборигенов. Канада уделяет внимание как выравниванию бюджетных условий в провинциях, так и поддержанию их автономии в вопросах налогообложения и формирования политики. Индия решает широкий круг экономических проблем регионального развития путем сочетания нормативно-расчетных и индивидуальных целевых субсидий.

Швейцария обычно рассматривается как типичное конфедеративное государство. В 50-60-х годах прошлого столетия для данного государства были характерны различия в доходах между кантонами (регионами). Хотя выдвигались доводы за оказание финансовой помощи наиболее бедным районам путем планирования и инвестирования в социальную инфраструктуру, правительство Швейцарии использовало для решения этой задачи рыночный подход – стимулирование эмиграции из бедных районов.

Австралийский Союз с точки зрения государственного устройства является федеративной системой с высокой степенью централизации, состоящей из центрального правительства и правительств штатов. Австралия стала более централизованным в бюджетном отношении государством после введения единой системы налогообложения. Эта система пришла на смену конституционно гарантированным правам штатов. Центральное правительство получило полномочия устанавливать любые формы налогообложения, а штатам было запрещено применять налоги на продажу, другие косвенные налоги, а также налоги на личные доходы и доходы компаний. Единое налогообложение привело к тому, что федеральное правительство получало больше доходов, чем требовалось для его расходов, в то время как штатам не хватало средств для удовлетворения насущных потребностей. Эта проблема была решена с помощью широкой системы федеральных субсидий штатам. Хотя штаты, в принципе, выступали против таких субсидий, они были вынуждены принять их из-за слабости своего финансового положения.

Центр сохраняет жесткий контроль над всеми государственными расходами путем предоставления штатам централизованных отчислений, определяемых по единой распределительно-уравнительной формуле, цель которой – удовлетворить бюджетные потребности всех штатов для обеспечения единых по всей стране стандартов общественных услуг. Если бюджетные потребности какого-либо штата изменяются по сравнению с другими, то специальная комиссия по субсидиям решает вопрос о том, следует ли предоставлять этому штату дополнительные средства. Обычно такая субсидия носит разовый характер и рассчитана, как правило, на то, чтобы получающий ее штат смог восстановить свое финансовое равновесие.

Единственным районом, которому особые налоговые привилегии, т.е. специальный налоговый режим, предоставлены на постоянной основе, является Северная территория. Субсидии, предоставляемые Северной территории, рассчитываются таким же образом, как и субсидии другим регионам. Однако при этом учитывается множество компонентов, отражающих ее особые условия. Например, отдаленность территории и низкая плотность населения влекут за собой дополнительные расходы на транспортировку и топливо, длительные сроки исполнения заказов по поставкам, повышенные расходы на связь и т.д. Необычно молодой состав населения требует высокого уровня ассигнований на реализацию программ по проблемам материнства и детства, образования и т.д.

Канада служит примером в высшей степени децентрализованного федеративного государства, в котором большое внимание уделяется уменьшению различий между провинциями. В ней децентрализация помогает адаптировать социальную политику к местным нуждам, обеспечивая в то же время правительствам провинций доходы, достаточные для поддержания стандартов общественных услуг при равных уровнях налогообложения.

Таким образом, федеративные государства решают проблемы распределения налоговых ресурсов и удовлетворения требований регионов с помощью разнообразных методов в зависимости от уровня децентрализации и модели государственного управления. Обычно выделяют три модели бюджетного федерализма – централистскую, децентрализованную и кооперативную.

Классическим примером децентрализованной модели федерализма являются США, а кооперативной – ФРГ.

Особенность американской системы заключается в том, что полномочия в области налогообложения всех 50-ти штатов и федерального правительства практически независимы. При условии соблюдения конституционных положений штаты вправе вводить любые налоги по любым ставкам. Правительство США всегда осуществляет администрирование своими собственными налогами, а местные органы власти могут вводить свои дополнения к налогам штатов. Распределяемые налоги, которые являются отличительной чертой немецкой фискальной системы, в США практически отсутствуют. Для устранения существующих горизонтальных диспропорций используются главным образом целевые бюджетные гранты, выделяемые непосредственно нуждающимся категориям населения в соответствии с утвержденными федеральными программами (“Медикэр”, “Пособия и услуги ветеранам”, “Специальное обеспечение” и др.). Расходы же федерального бюджета США на региональное и местное развитие занимают незначительное место:
0,5-0,8% общей суммы расходов. Недостатками децентрализованной модели бюджетного федерализма является ослабление контроля за бюджетно-налоговой деятельностью региональных органов власти, равнодушное отношение центральных властей к проблеме горизонтальных дисбалансов и региональных бюджетных дефицитов, отсутствие ответственности по их долгам, невозможность проведения единой бюджетно-налоговой и экономической политики в масштабе всей страны.

Исходные предпосылки формирования федеративного строя в России в корне отличны от США. И на сегодняшний день опыт федерализма США для нее неприемлем.

Немецкий опыт федерализма, в том числе бюджетного, вплоть до последнего времени находился в тени американского, канадского и частично австралийского опыта, основанного на идеях так называемого конкурентного федерализма. Между тем сходство исторического опыта Германии и России, в частности фактора “институционального наследства”, делает германскую модель кооперативного федерализма более пригодной для поиска ответов на конкретные вопросы реформирования межбюджетных отношений в новой России.

Философия немецкого подхода заключается в следующем: страна, которая стремится быть федеративной, единообразие условий жизни (включая обычные общественные услуги) ценит выше разнообразия3.

Основой формирования нормально функционирующей системы межбюджетных взаимоотношений является четкое распределение компетенций между административно-территориальными единицами разных уровней, которое происходит в трех сферах: законодательстве, управлении и финансировании.

В Германии главными административно-территориальными единицами являются федерация, земли (субъекты федерации, их 16) и общины (наиболее дробная единица деления страны). Большинство задач решается федерацией и землями совместно. Федерация финансирует объекты, имеющие общефедеральное значение, земли обеспечивают средствами объекты регионального значения, общины финансируют все местные социально-бытовые, образовательные, культурные и тому подобные мероприятия.

В России распределение компетенций строится на тех же принципах, но оно недостаточно четкое и не имеет прочной нормативной базы.

В Германии в соответствии с Основным законом федерация и земли в финансовом отношении независимы и ведут бюджетное хозяйство самостоятельно, общины же являются частью земель, и их бюджеты подконтрольны землям. В Основном законе есть раздел, посвященный финансам, в котором источники доходов (налоги) закреплены за всеми тремя уровнями. Таким образом, в Германии сложилась трехуровневая система бюджетных взаимоотношений.

В Конституции России вообще нет раздела, посвященного финансовым вопросам. Многие аспекты межбюджетных взаимоотношений регулируются принимаемыми ежегодно законами о федеральном бюджете, но в них оговариваются вопросы, связанные только с Федерацией и ее субъектами, т. е. в России на федеральном уровне закреплена двухуровневая система бюджетных взаимоотношений.

В целом и по общим принципам организации межбюджетных отношений, и по степени децентрализации бюджетной системы Россия и Германия вполне сопоставимы друг с другом. Однако за сходной внешней формой кроются весьма различные механизмы регулирования межбюджетных отношений.