Особенности построения бюджетной системы в странах с федеративным устройством

Доходы местных бюджетов формируются, как правило, из второстепенных, в основном поимущественных налогов, а также за счет отдельных акцизов и сборов. Неналоговые поступления традиционно складываются из доходов от эксплуатации муниципальной собственности, от различных административных сборов и выдачи местных налоговых лицензий. В бюджетах субфедерального уровня в различных странах преобладают те или  иные виды налогов – косвенные налоги в бюджетах штатов США (налог на продажи, налог на валовую выручку), прямые налоги в бюджетах земель ФРГ (подоходный налог, налог на прибыль корпораций, на имущество, налог с наследства).

Определились взаимоотношения различных уровней бюджетной системы. Модели их также разнообразны. Традиционно вышестоящие бюджеты поддерживают бюджеты нижестоящих уровней и соответственно направляют средства в виде субсидий и субвенций (США); субсидий и дотаций (Франция). Интересен опыт долевого финансирования местных органов власти Великобритании: текущие расходы в значительных объемах финансируются из Консолидированного фонда в форме дотаций и целевых субсидий, а финансирование капитальных затрат осуществляется из Национального фонда займов под рыночный процент и  в строго лимитированных размерах. В Японии местные бюджеты получают только субсидии, но помимо этого государство перепоручает местным властям часть расходов  строго целевого назначения (строительство портов, гидроэлектростанций, ликвидацию последствий стихийных бедствий и т.п.)

1.3 Общие принципы построения бюджетных систем зарубежных стран.

Бюджетные системы зарубежных стран строятся на общих основных принципах. К ним относятся:

-  облечение бюджета в форму акта, принимаемого представительным органом власти;

-  полнота бюджета;

-  единство бюджета;

-  приоритетность публичных расходов;

-  достоверность и наглядность бюджета;

-  ежегодное утверждение бюджета;

-  бюджетное равновесие.

Принцип обязательного облечения бюджета в форму акта, принимаемого представительным органом власти, означает требование законодательного оформления бюджета. В большинстве стран бюджет принимается в виде закона, в ряде стран (США, Норвегии, Финляндии) утверждение бюджета оформляется особой парламентской резолюцией. Бюджетные акты, как правило, состоят из трёх основных частей: пояснительной записки, текста бюджетного акта и приложений.

Принцип полноты бюджета означает, что все доходы и расходы должны быть представлены в бюджете в полном объеме. Правительство не должно иметь каких-либо доходов и расходов, помимо тех, что предусмотрены бюджетом. С принципом полноты бюджета связано понятие бюджета-брутто, в котором находят отражение все финансовые операции государства, как по доходам, так и по расходам.  Бюджет-нетто содержит только сальдовые результаты по статьям бюджета: поступления по отдельным статьям доходов бюджета за вычетом издержек на получение указанных доходов. Иногда встречаются так называемые смешанные бюджеты, сочетающие черты брутто-бюджета и нетто-бюджета.

Принцип единства бюджета находит свое выражение в единстве бюджетной системы, применении одной классификации доходов и расходов и единообразии бюджетной документации. На практике при разработке и утверждении бюджета зачастую встречается стремление к  созданию привилегированных статей бюджета, что нарушает принцип единства бюджета.

Принцип приоритетности публичных расходов.  Его применение возможно только в условиях действия принципов полноты и единства бюджета. Этот принцип основан на том, что осуществление государственных функций не ставиться в прямую зависимость от величины полученных доходов. Определяя в приоритетном порядке размер публичных расходов, правительство исчисляет в соответствии с полученными результатами объемы требуемых государственных доходов. Решение вопроса о том, насколько необходимы те или иные государственные расходы, происходит на основе использования методов политического анализа и применения критериев общественной полезности. Гарантией выбора правильных приоритетов и оптимальности распределения бюджетных ресурсов служит обеспечение свободной конкуренции за имеющиеся в распоряжении власти финансовые ресурсы.

Принцип достоверности и  наглядности бюджета. Он закреплен среди основных принципов построения бюджетных систем в целях наиболее эффективных обсуждений бюджетных проектов и обеспечения гласности бюджетной политики.

Принцип ежегодного утверждения бюджета является  важной характеристикой функционирования бюджетной системы. Общим правилом является установление государственного бюджета на один финансовый год. Однако в разных странах начало финансового года датируется о-разному: в Бельгии, Нидерландах, Швейцарии, Финляндии, Франции он совпадает с календарным. В Великобритании, Канаде, Японии он начинается 1 апреля. В Италии, Норвегии, Швеции – 1июля. А в США бюджетный год начинается 1 октября. В некоторых странах конституционно закреплена возможность принятия многолетних бюджетов (например, Конституция Греции допускает возможность установления двухлетнего бюджета).

Принцип бюджетного равновесия означает необходимость сбалансированности доходной и расходной частей бюджета. Объем предусмотренных расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита.

1.4 Анализ построения бюджетных систем стран с различным государственным устройством.

К федеративным государствам относятся такие страны, как Канада, ФРГ, США и РФ, а государства с унитарным устройством - Великобритания и Италия. Применительно к каждому государству рассматриваются такие аспекты, как построения бюджетной системы и осуществления межбюджетных отношений: административное устройство и уровни бюджетной системы, распределение доходной базы и расходных полномочий между уровнями бюджетной системы, механизмы межбюджетного перераспределения финансовых ресурсов и вопросы привлечения заемных средств различными уровнями бюджетной системы.

Российская Федерация

Российская федерация является федеративным государством. Бюджетная система Российской Федерации обеспечивает функционирование промышленно развитого государства со 150-миллионным населением. Одного этого факта уже достаточно, чтобы продемонстрировать насколько сложна и многообразна должна быть организация государственных и муниципальных финансов нашей страны.

Говоря о современном состоянии бюджетной системы необходимо иметь ввиду двоякость ее строения. Одно – внешнее – проявляется в уровнях бюджетной системы и финансовых взаимоотношениях между ними, основанных на федеральном законодательстве (вертикальные финансовые потоки). Другое – внутреннее – представляет собой многочисленные, друг с другом не координируемые, зачастую встречные финансовые потоки, выражающие межрегиональные, всероссийские и даже международные интересы органов власти субъектов федерации и муниципалитетов (горизонтальные финансовые потоки).

В бюджетной системе России в настоящее время существуют четыре уровня. Это – федеральный, региональный, муниципальный и межгосударственный.

Федеральный уровень бюджетной системы включает в себя федеральный бюджет,  бюджет Пенсионного фонда, бюджет Фонда социального страхования, бюджет федерального Фонда обязательного медицинского страхования.

Несмотря на сокращение с 2000 г. ставок по ряду федеральных налогов, в том числе по подоходному и на прибыль, этот рост эксперты связывают как с продолжающейся концентрацией доходов в федеральном бюджете в ущерб региональным, так и с некоторым ростом отечественной экономики.

Принципиальное отличие федерального бюджета от региональных и муниципальных – наличие секретных статей расходов, что накладывает определенные ограничения на бюджетный процесс.

Региональный уровень бюджетной системы включает в себя 88 бюджетов субъектов федерации и столько же бюджетов территориальных фондов обязательного медицинского страхования.

Муниципальный уровень бюджетной системы представлен муниципальным бюджетом. Примерно 40 тыс. сел, поселков и городов, существующих в России, объединены в примерно 12 тыс. муниципалитетов.

Главное отличие, которое существует между бюджетами субъектов федерации и муниципалитетов, состоит в последствиях того влияния, которое оказывает на денежный фонд разная степень ответственности населения за результаты финансово-хозяйственной деятельности руководителей органа власти.

В соответствии с законодательством местное самоуправление – это самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению вопросов местного значения4. Из сказанного теоретически следует, что жители населенного пункта всем своим имуществом и благосостоянием должны нести полную ответственность за результаты финансово-хозяйственной деятельности муниципальных властей. Например, при недостатке средств бюджета и имущества муниципалитета для покрытия его задолженности, возникшей в результате неумелой деятельности муниципальных служащих, возврат долгов следует перенести на жителей. На каждого совершеннолетнего и дееспособного жителя, прописанного или проживающего в данной местности. Это может быть сделано, например, в виде разового сбора средств или регулярного самообложения5.

Однако, применение данной меры в настоящее время недопустимо, поскольку значительная часть долгов муниципальных органов власти образована по причине нефинансирования федеральным центром переданных на места полномочий.

Необходимо особо отметить, что образование муниципального уровня является следствием желания органов власти повысить качество жизни россиян. Однако, муниципальная форма власти немыслима без участия в ее работе местных жителей. Поэтому, если население не принимает тех преимуществ, которые оно может получить, эксплуатируя муниципальную идею, либо не желает принимать на себя ответственность за результаты хозяйствования, то теряется всякий смысл образования муниципалитетов.

Разнообразные внебюджетные фонды – важная составляющая бюджетной системы, помимо непосредственно самих бюджетов. В соответствии с Бюджетным кодексом (БК РФ) органы власти не вправе создавать внебюджетные фонды, кроме тех, что упомянуты в нем прямо. Мы их уже называли – это Пенсионный фонд, Фонд обязательного медицинского страхования и Фонд социального страхования, формируемые, в основном, за счет единого социального налога.

До 2000 г., года введения в действие БК РФ, в подавляющем большинстве российских регионов возможности внебюджетных фондов использовались весьма активно. За их счет финансировались самые разнообразные расходы, начиная от строительства жилых домов и шефской помощи воинским частям и заканчивая погребением одиноких граждан и частичным содержанием бюджетных учреждений. В большинстве случаев в структуре расходов внебюджетных фондов доля фонда оплаты труда превышала 50%.

У органа власти могло быть разное количество внебюджетных фондов: от одного (г. Краснодар, г. Алексин Тульской области) и нескольких (г. Петрозаводск, Балашихинский район Московской области, Санкт-Петербург, Иркутская область) до полутора сотен (Москва). Размеры внебюджетных фондов также разнятся: от 0,2% в сравнении с расходами бюджета (гг. Алексин, Петрозаводск, Краснодар) до 50—60% (Москва).

Источниками доходов внебюджетных фондов были в большинстве своем всевозможные штрафы и сборы, то есть неналоговые доходы, которые вообще-то должны были зачисляться в бюджет, а также так называемые “добровольно-принудительные” платежи, без уплаты которых представители исполнительной власти под разными предлогами уклонялись от выполнения своих обязанностей. Встречались случаи зачислении во внебюджетный фонд амортизационных отчислений муниципальных предприятий (г. Иваново), заемных средств (Москва), результатов коммерческой деятельности.

В настоящее время в ряде территорий, несмотря на запрет, внебюджетные фонды под разными предлогами, например "фонд в процессе ликвидации", все еще существуют. Кроме того у региональных энергетических комиссий могут существовать обособленные денежные (внебюджетные) фонды, формируемые, в частности, за счет отчислений с естественных и локальных монополий.

Тем не менее, закрытие всех внебюджетных фондов и консолидация их средств в соответствующий бюджет – вопрос времени.

Канада

Канада является государством с федеративным устройством. В настоящее время Канада состоит из 12 субъектов федерации: 10 провинций и 2 территорий. Также в Канаде насчитывается около 5000 муниципальных образований, включая города, села, тауншипы, графства и районы специального обслуживания. Федеральному правительству принадлежат полномочия по регулированию вопросов войны и мира, обороны, правопорядка, национального государственного долга и государственной собственности, денежно-кредитной и банковской системы, торговых и коммерческих отношений. Также в компетенцию федеральных органов власти входят вопросы налогообложения на любом уровне государственной власти.

Бюджетная система Канады соответствует федеративной системе органов государственной власти — правительство каждого уровня имеет свой собственный бюджет. Доходная база федерального бюджета состоит из поступлений федеральных налогов, сборов и прочих платежей, а в доходы бюджетов провинций зачисляются налоговые платежи и межбюджетные трансферты, полученные от федерального бюджета.

Начиная с 1962 года, в Канаде действуют соглашения о сборе налогов, которые были заключены со всеми субъектами федерации за исключением Квебека. Согласно этим соглашениям, каждая провинция получила право на долю от поступлений федерального налога на ее территории, единую для всех провинций. Также провинции имеют право повысить ставку федерального налога на своей территории с тем, чтобы перечислить дополнительные налоговые поступления в доходы своих бюджетов. Указанный порядок относится к подоходному налогу с физических лиц и корпораций, налогу на товары и услуги (аналогу налога на добавленную стоимость). В доходы бюджетов провинций зачисляются налоги на природные ресурсы и налог на имущество.

Расходные полномочия органов власти различного уровня также закреплены в конституции. Так, федеральное правительство обязано финансировать: оборону, международные отношения, промышленную политику и научные исследования. Бюджеты провинций обязаны финансировать государственное образование, здравоохранение и муниципальные службы. Оба уровня бюджетной системы несут расходные обязательства в областях совместных интересов: таких как, например, сельское и лесное хозяйство. Также федеральное правительство несет расходы в области социального обеспечения.

Финансовая помощь бюджетам провинций из федерального бюджета выделяется в виде целевых и нецелевых трансфертов. При этом до 1997 года существовало три программы, в рамках которых осуществлялась федеральная финансовая помощь бюджетам нижестоящего уровня: нецелевые трансферты для выравнивания бюджетных доходов, трансферты в рамках финансирования утвержденных программ и финансовая помощь в рамках плана финансовой поддержки. Нецелевые трансферты выделяются бюджетам провинций для выравнивания их доходов. Принцип бюджетного выравнивания закреплен в Конституции. Целевой трансферт для финансирования утвержденных программ выделялся бюджетам провинций с целью расходования полученных средств на здравоохранение и среднее образование. Финансовая помощь выделяется на содержание детских домов, домов инвалидов, прочих учреждений социальной и медицинской помощи, а также напрямую инвалидам, престарелым и безработным.