Муниципальные финансы и проблемы их развития в современных условиях

     Следует отметить, что такой подход вряд ли будет способствовать решению проблемы границ муниципального образования с позиций экономической целесообразности. Между тем данная проблема откосится к разряду ключевых: размеры муниципального образования во многом определяют политические и экономические полномочия местных органов власти и их способность реализовать эти полномочия в ходе муниципальной деятельности. Чем меньше муниципальное образование, тем лучше деятельность органов местного самоуправления могут соответствовать волеизъявлению граждан, однако, малые размеры муниципального образования, как правило, означают и его более низкий финансово-экономический потенциал. С другой стороны, слишком крупные размеры муниципальных образований приводят к значительному снижению эффективности их функционирования.

     В мировой практике считается, что управление муниципальным образованием с численностью населения до 5 тысяч человек сопряжено с трудностями экономического и административного характера, так как данные образования не способны самостоятельно и на должном уровне выполнять все функции, относящиеся к их компетенции. Однако в некоторых регионах небольшая плотность населения исключает иные возможности.

     В ходе реформы местного самоуправления в Российской Федерации в ряде ее субъектов были предприняты попытки реализации модели поселенческого типа. При этом приобретенный практический опыт не однозначен: если в Новосибирской области переход к новой системе в целом расценивается как положительный, то, например, в республике Хакасия введение поселенческой модели организации системы местной власти вызвало появление серьезных трудностей, что обусловило отказ от этой модели и инициировало решение о создании муниципальных образований на базе районов и городов -- одноуровневой формы, на практике доказавшей свои преимущества в данном регионе.

     Нельзя не учитывать, что дробление территории региона вследствие введения поселенческой модели организации местного самоуправления сопряжено с ростом управленческих расходов, возможным нарушением целостности экономической и социальной инфраструктуры региона, усилением дифференциации уровней социально-экономического развития муниципальных образований и их налогового потенциала.

     Упорядочение территориальной структуры местного самоуправления должно способствовать укреплению его финансовой базы. Здесь важное значение имеет разграничение доходных и расходных полномочий по уровням бюджетной системы и достижение соответствия между расходными и доходными полномочиями местных бюджетов. Между тем известно, что в России процесс передачи дополнительных расходных полномочий не сопровождался соответствующей передачей доходных источников на местный уровень. Доля доходов местных бюджетов в консолидированном бюджете субъектов Федерации (на стадии их первичного распределения по уровням бюджетной системы РФ) с 1992 по 2001 г. сократилась с 27,6% до 14,5%, при этом в 2001 г. доля расходов превышала долю доходов на 10,3 пункта.

     Изменения в бюджетном и налоговом законодательствах Российской Федерации, вступившие в действие с 2001 г., существенно изменили характер взаимоотношений между уровнями бюджетной вертикали. Сформировалась тенденция роста уровня централизации средств в федеральном бюджете. Так, в 2001 г. на стадии первичного распределения налогов по уровням бюджетной системы в федеральном бюджете было сконцентрировано 57,5% от консолидированного бюджета РФ, а в региональных -- 42,5%. С учетом вторичного перераспределения (передачи регионам дорожных субсидий, средств ФФПР и фонда компенсаций), соотношение территориальных бюджетов и федерального бюджета составило 47,5% к 52,5%, в то время как в Бюджетном кодексе РФ предусмотрено, что налоговые доходы субъектов Федерации должны составлять не менее 50% от суммы доходов консолидированного бюджета РФ. В 2002 г. рассматриваемое соотношение достигло 62,6% к 37,4%. Доля местных бюджетов в консолидированном бюджете субъекта Федерации снизилась до 12,4%.

     В результате регионы и муниципальные образования в их составе, сохранив за собой основную массу расходных обязательств, потеряли значительную часть налоговых источников, что привело к увеличению зависимости от федерального бюджета. Произошел сдвиг в структуре форм финансового выравнивания в сторону увеличения доли финансовых трансфертов и вытеснения регулирующих налогов.

     Между тем упор на дотационные формы межбюджетного регулирования означает рост зависимости экономического развития территорий от вышестоящих уровней, снижение стимулов к наращиванию собственного финансового потенциала. Это обусловливает необходимость замены сложившегося механизма финансового выравнивания эффективными формами, способствующими формированию достаточной финансовой базы местного самоуправления.

2.2 Совершенствование межбюджетных отношений на муниципальном уровне 

     В экономической литературе высказываются различные предложения по совершенствованию межбюджетных отношений на субфедеральном уровне. В частности, предлагается установление дифференцированного подхода к различным местностям уже на стадии формирования доходной части бюджета. Суть другого предложений состоит в том, чтобы закрепить за местными бюджетами стабильные налоговые источники (местные налоги в полном объеме и совместные налоги через постоянные процентные доли или разделенные налоговые ставки) и делать ставку на расширение закрепленных за местными бюджетами налогов и сокращение удельного веса регулирующих доходов. В качестве одного из направлений совершенствования межбюджетных отношений предлагается, отказавшись от бюджетного выравнивания с использованием регулирующих налогов, перейти от практики расщепления налоговых поступлений между уровнями бюджетной вертикали к закреплению за каждым уровнем бюджетной системы собственных налогов по принципу «один налог -- один бюджет». Следует отметить, что, несмотря на различия взглядов, практически все исследователи связывают решение проблемы дотационности местных бюджетов с ростом собственных налоговых доходов.

     В проекте закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» формирование доходов местных бюджетов предполагается осуществить путем зачисления в бюджеты муниципальных образований местных налогов и сборов (по ставкам, установленным решениями представительных органов местного самоуправления в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах, а также по нормативам отчислений), доходов от федеральных и региональных налогов и сборов (по ставкам, установленным в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах, а также по нормативам отчислений). Для муниципальных районов и поселений каждого субъекта Российской Федерации устанавливаются единые налоговые ставки и нормативы отчислений по отдельным видам налогов для зачисления в местные бюджеты. Не допускается установление указанных нормативов законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на соответствующий год и (или) иным законом субъекта Российской Федерации на ограниченный срок действия.

     Предложенный подход, в соответствии с которым определенные налоговые источники закрепляются за местным бюджетом на постоянной основе, а субъект Федерации не может ежегодно изменять установленные нормативы, представляется достаточно конструктивным. Это позволит муниципалитетам своевременно утверждать бюджет на очередной финансовый год, разрабатывать его обоснованный прогноз, а также вести стратегическое планирование, что будет способствовать стабилизации муниципальной экономики. Вместе с тем ряд положений закона, касающихся формирования доходных источников местного бюджета, является, по нашему мнению, спорным.

     Так, вряд ли можно согласиться с имеющейся в проекте закона трактовкой собственных доходов местного бюджета, в соответствии с которой последние охватывают все доходы муниципалитета, включая закрепленные и регулирующие источники. В законопроекте не употребляется термин «регулирующие» налоги, хотя очевидно данные налоги имеются в виду под «дополнительными нормативами отчислений от федеральных налогов и сборов на временной основе».

     Классификация доходов на законодательно закрепленные (собственные) и полученные от государства в порядке бюджетного регулирования (регулирующие) широко используется в отечественной и зарубежной финансовой практике при анализе степени самостоятельности местных бюджетов, достаточности собственной финансовой базы местного самоуправления, бюджетно-налоговой децентрализации. Так, в статье 9 Европейской хартии местного самоуправления выделены понятия «собственных» и «передаваемых» ресурсов как важные характеристики структуры финансовых ресурсов органов местного самоуправления. Расширительная трактовка собственных доходов, предлагаемая в законопроекте, не позволяет провести такой анализ и искусственно снимает проблему финансовой обеспеченности местного самоуправления. Возникает противоречие с положениями Бюджетного кодекса РФ о собственных и регулирующих доходах. При этом еще в большей степени усиливается путаница, связанная с неоднозначным определением этих терминов в уже существующих законодательных актах.

     Речь идет о том, что в силу неких правовых коллизий основные федеральные налоги, которые в пределах закрепленных долей отнесены к собственным доходам местных бюджетов (Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления»), по отношению к бюджетам субъектов РФ определяются как регулирующие налоги (Бюджетный кодекс РФ). В соответствии с Бюджетным кодексом РФ регулирующие доходы бюджетов представляют собой региональные налоги и иные платежи, по которым устанавливаются нормативы отчислений (в процентах) в бюджеты субъектов РФ или местные бюджеты на очередной финансовый год, а также на долговременной основе (не менее чем на три года). Бюджетный кодекс предусматривает установление нормативов этих отчислений ежегодным законом о бюджете соответствующего уровня бюджетной системы.

     Исходя из этих положений, федеральные налоги, формирующие регулирующие доходы регионов, могут быть зачислены в бюджеты субъектов Федерации по нормативам отчислений от федеральных налогов, устанавливаемых федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год, так что региональные власти могут определить общий объем средств, передаваемых им в соответствии с установленными нормативами лишь на год, а не на более длительный период. Между тем регионы обязаны в рамках переданных им средств установить для муниципальных образований доли соответствующих федеральных налогов на постоянной основе (для формирования собственных доходов местных бюджетов), а также на долговременной основе (для формирования регулирующих доходов). Ясно, что при таком механизме, исключающем возможность точного прогноза доходов и расходов региональных бюджетов, субъекты Федерации соответственно не могут ввести сколько-нибудь стабильные значения нормативов отчислений от федеральных налогов для муниципальных образований.

     Это во многом объясняет, почему на практике доли отчислений от ряда федеральных и региональных налогов, определяемые муниципальным образованиям, подвергались ежегодным изменениям. Не только регулирующие, но и собственные налоговые доходы местных бюджетов, формируемые за счет отчислений от федеральных и региональных налогов, устанавливались не на длительный период, а ежегодно, что противоречило положениям Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в РФ».

     Кроме того, практика ежегодного изменения нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов в местные бюджеты, была связана с действиями и самих субъектов Федерации. В ряде случаев право региональных властей устанавливать индивидуальные и дифференцированные нормативы отчислений от регулирующих налогов, предоставленное им Бюджетным кодексом РФ, оборачивалось субъективным подходом к решению вопросов финансирования бюджетов муниципальных образований.

     Путаница с определением собственных и регулирующих доходов обусловлена также тем, что понятие регулирующих доходов часто выводят из такого критерия, как процентное разграничение налога между уровнями бюджетной системы. При этом возможности разночтения, содержащиеся в положениях Бюджетного кодекса, используются представителями разных уровней бюджетной системы в соответствии с направленностью их интересов. Так, некоторые субъекты Федерации с целью занижения уровня собственных доходов относят к регулирующим доходам любые процентные доли налогов. На федеральном уровне при расчете трансфертов в состав собственных доходов включают и отчисления от регулирующих доходов.

     В российской экономической литературе даже возник термин «условно собственные доходы», под которыми понимают общую сумму доходов и отчислений от регулирующих налогов. Интересно отметить, что методология европейской статистики доходов местных бюджетов строится па похожей основе: показатель местных налогов помимо исключительно местных налогов включает и доходы, поступающие в виде отчислений от долевых налогов, обеспечивающих местным органам власти получение доли собранных на их территории налоговых средств.

     Очевидно, требуется уточнение содержания собственных и регулирующих доходов, позволяющее обеспечить сопоставимость показателей всех уровней бюджетной системы. Собственные доходы бюджетов предлагается рассматривать как доходы, закрепленные на постоянной основе полностью или частично за определенным уровнем бюджетной системы. В соответствии с этим к собственным налоговым доходам муниципальных бюджетов следует отнести местные налоги и закрепленные законодательно на постоянной основе за местными бюджетами отчисления от федеральных и региональных налогов через процентные доли или разделенные налоговые ставки.

     Регулирующие налоги (применительно к местным бюджетам) -- это налоги, зачисляемые в местные бюджеты по нормативам отчислений (на планируемый финансовый год и на долговременной основе), которые устанавливаются законодательными органами субъектов Федерации сверх долей налогов (федеральных и региональных), подлежащих закреплению за муниципальными образованиями.

     При выборе путей бюджетного реформирования следует учитывать, что основной проблемой для муниципальных образований является недостаточность их собственной налоговой базы для покрытия минимально необходимых расходов местных бюджетов. Закрепление федеральных и региональных налогов и сборов за местными бюджетами должно исходить из необходимости обеспечения достаточной степени автономности местных бюджетов. Это значит, что необходимо изменить не только принцип установления нормативов отчислений (не на временной, а на постоянной основе), но и пересмотреть методологию распределения налоговых доходов между уровнями бюджетной системы на основе четкого разграничения доходных и расходных полномочий. Действующие сегодня пропорции распределения налоговых доходов по уровням бюджетной вертикали не позволяют осуществить покрытие минимально необходимых расходов местных бюджетов. Поэтому закрепление за местными бюджетами налоговых источников целесообразно в том случае, если данные источники способны обеспечить формирование местных бюджетов хотя бы на минимальном уровне.