Місцеве самоврядування: досвiд минулого, сучасний стан i перспективи

МІСЦЕВЕ САМОВРЯДУВАННЯ: ДОСВІД МИНУЛОГО, СУЧАСНИЙ СТАН І ПЕРСПЕКТИВИ

     Вікторія  ГРОБОВА,

     доцент  кафедри юридичних  дисциплін Сумської філії 

     Харківського  національного університету внутрішніх справ,

     заступник начальника філії,кандидат юридичних наук,  

     Розбудова Української державності передбачає здійснення цілого ряду реформ, однією з яких є територіально-адміністративна. Її головне завдання – створити таку систему органів самоврядування, яка змогла б максимально залучити населення до участі в суспільно-політичному, економічному і духовному житті і перетворила б місцеві територіальні громади в активний суб’єкт державотворення.

     Український народ має певні традиції самоврядування. В період Київської Русі вони проявлялися  в існуванні віче. Перша згадка про нього відноситься до 997 р. У той рік печеніги взяли в облогу Білгород (місто під Києвом), почався голод, а князь Володимир не міг допомогти. Тоді городяни «вчинили віче» і думали, що робити далі: здатись ворогу, чи боротись. Вирішили боротись. Коли в 1068 р. Ярославичі (Ізяслав, Святослав і Всеволод)  потерпіли поразку від половців на р. Альті і розгубилися, кияни «вчинили віче на торговищі» і вимагали від князя Ізяслава Зброї і коней для відсічі нападників [7]. Зразком організації розв’язання власних справ, справ громади була Запорізька Січ з її виборностю керівництва, залежністю його від козацтва, колективним ухваленням найважливіших рішень тощо

     Великий історичний досвід організації місцевого  самоврядування мають країни західної і центральної Європи. Він нагромадився уже в ХІІ-ХІІІ ст., коли міста повели наполегливу боротьбу проти феодалів за свою незалежність. Тоді з’явилися «вільні міста», або «міста-комуни», які створювали свої органи управління: обирали міські ради, суди, створювали своє військо, свою символіку і т.п. Городяни одержували гарантію прав на свою власність і були особисто вільними, навіть якщо колись були кріпаками. Тоді говорили: «Міське повітря робить людину вільною».

     В процесі цієї боротьби з’явилося  і славнозвісне Магдебурзьке право. Воно виникло в Німеччині в м. Магдебурзі в ХІІІ ст. і згодом поширилось в Чехії, Угорщині, Польщі, Литві, а звідти – на територію України. В 1339 р. Магдебурзьке право одержало м. Санок (тепер Польща), в 1356 р. – Львів, в 1374 р. – Кременець, в 1390 р. – Берестя, в 1494-1497 р. – Київ, 1663 р. – Станіслав (тепер Івано-Франківськ) і т.д. В різний час це право одержали Вінниця, Глухів, Дубно, Житомир, Лубни, Козелець, Полтава, Стародуб, Чернігів тощо.

     Міста, що користувалися Магдебурзьким  правом, мали орган міського самоврядування – Магістрат. Очолював Магістрат війт. До нього входили помічники війта (бурмистри), райці (радники), лавники (засідателі). Магістрат відав адміністративними, господарськими, фінансовими, поліцейськими та судовими справами.

     Проблемами  організації місцевого самоврядування в минулому цікавилися українські вчені і публіцисти. Серед них: М. Драгоманов (1841-1895) – видатний громадсько-політичний діяч, історик, філософ, прихильник ідей демократизму та федералізму, С. Дністрянський (1879-1935) – видатний правник, професор цивільного права в університетах у Львові і Празі, ректор УВУ, О. Ейхельман (1854-1943) – учений-правник, спеціаліст державного і міжнародного права, професор Київського університету, а в еміграції – професор і декан УВУ, В. Кучабський (1895-1945), історик, філософ, викладач Кільського університету та інші.

     Знання  досвіду минулого і особливо власних  національних традицій має звичайно, неабияке значення для практичної діяльності нинішніх українських державотворців. Але не менше значення має й вивчення та осмислення досвіду сучасних високорозвинених демократичних держав, які протягом десятиліть, а то і століть розвивали і вдосконалювали свою територіально-адміністративну систему і систему самоврядування.

     На  деяких аспектах цього досвіду ми і зупинимося.

     Конституції переважної більшості сучасних держав розглядають інститут місцевого  самоврядування як невід’ємний елемент  політичної системи, важливий принцип  її функціонування, суттєву ланку  у механізмі народовладдя. Обсяг  конституційного регулювання питань місцевого управління та самоврядування у різних державах неоднаковий. Так, у країнах із федеративним устроєм національні конституції можуть регламентувати місцеве управління досить докладно (Австрія, Бразилія, Мексика), а можуть тільки згадувати про нього (ФРН) або взагалі не торкнутися цього питання, залишивши регулювання місцевого управління суто на розсуд суб’єктів федерації (Австралія, Канада, США).

     Конституційне регулювання місцевого управління в унітарних державах також різне. Так, в Основних законах Данії та Норвегії про місцеве управління взагалі нічого не сказано. Лаконічні в цьому питанні конституції Грузії та Франції. У конституціях Болгарії, Чехії, Хорватії місцевому управлінню присвячені цілі розділи.

     Звичайно  конституційні положення конкретизуються у поточному законодавстві: спеціальні закони (Закон про місцеве самоврядування та управління 1992 р. в Хорватії), регламентація діяльності представників державної адміністрації на місцях (Закон про префектів 1992 р. в Албанії), про статус членів представницьких органів (Закон про статус членів місцевої Ради 1990 р. у Литві, Закон про статус народного депутата у Латвії), про вибори (Закон про обрання членів Національної асамблеї, членів муніципальних рад і мерій 1991 р. у Болгарії).

     Практично в усіх національних конституціях зафіксований принцип, згідно з яким система органів місцевого управління та самоврядування будується відповідно до системи адміністративно-територіального поділу. Зокрема такий підхід характерний для основних законів Іспанії (ст.137), Італії (ст. 114, 115, 116), Португалії (ст. 237, 238). [10, 398-340].

     Важливий  конституційний принцип організації  місцевої влади – це наявність  у самоврядних територіальних колективах представницьких органів, які можуть іменуватися по-різному. У Данії, наприклад, вони іменуються муніципалітетами (комуни, громади). Можуть утворюватися невеликі самоврядні територіальні осередки, які не мають статусу муніципалітетів, наприклад, в Іспанії нараховується більше 3670 місцевих громад, розмір яких менший від розміру комуни, вони мають назви: хутір, посад, прихід (парафія).

     Муніципальна  рада у багатьох країнах обирається шляхом загальних прямих виборів  населенням відповідної адміністративно-територіальної одиниці, від чисельності якої залежить і її кількісний склад. Муніципальні ради у територіальних одиницях, чисельність населення яких не перевищує 1 млн. мешканців, можуть мати у своєму складі від 9 до 21 члена; із населенням від 1 млн. до 5 млн. – від 33 до 41 члена; із населенням понад 5 млн. жителів – від 42 до 55 членів. Наприклад, у Болгарії кількісний склад муніципальних рад коливається від 9 до 65 членів, в Італії – від 15 до 80; у Нідерландах – від 7 до 45; у Латвії – від 7 до 15.

     Термін  повноважень місцевих представницьких  органів складає: один рік (у деяких провінціях Канади); два роки (Болгарія); три роки (Естонія); чотири роки (Данія, Іспанія, Норвегія, Польща, Португалія, Швеція, Японія); п’ять років (Італія), шість (Бельгія, Люксембург, Франція) [11].

     Система місцевого самоврядування в Республіці Польща має три рівні: гміна, повіт, воєводство, реалізація влади в яких має певні відмінності: при здійсненні місцевого самоврядування загальноприйнятим є домінування компетенції установчих органів, в той час коли стосовно воєводського самоврядування обов’язковим є домінування виконавчого органу.

     Польська  гміна, як одиниця територіального  поділу, займає порівняно велику територію  і тому може самостійно виконувати закріплені за нею завдання. Може існувати два основних види гмін: міська і сільська, і це має певні наслідки. Так, на території міської і сільської гміни, як правило, діють різні допоміжні одиниці, відрізняється також назва деяких органів міської і сільської гміни.

     Будову  кожної з трьох ланок територіального  самоврядування визначають відповідні закони про базовий територіальний поділ. Установчими органами ці закони називають: гмінні ради (міські), ради повіту і воєводський сеймик. Ці органи обираються на чотирирічний термін; дострокове припинення їх повноважень можливе шляхом референдуму. Ради (сеймики) складаються з депутатів, обраних відповідно до чисельності даної громади. Установчі органи діють колегіально в рамках сесій, що скликаються не рідше, ніж один раз на квартал. Всередині установчих органів діють як допоміжні органи постійні і дорадчі комісії, завданням яких є вироблення проектів рішень всій раді (сеймикові). Вирізняється ревізійна комісія, основне завдання якої полягає в наданні висновків до установчого органу щодо виконання бюджету гміни і в справі висловлення довіри чи недовіри правлінню. Крім цього, ревізійна комісія може виконувати й інші контрольні функції, поставлені установчим органом.

     Виконавчими органами одиниць територіального  самоврядування є правління гмін, повітів і воєводств. До їх складу входять головуючий (війт, бурмістр, міський президент, староста і маршалок воєводства), його заступники, а також члени правління. Особливий статус має староста, який є головою правління повіту та організує його роботу. Правління воєводства складається із маршалка воєводства, як його голови, віце-голів та членів. Члени правлінь одиниць територіального самоврядування є по суті – хоча це й вирішує статут одиниці територіального самоврядування – працівниками самоврядування (муніципальними службовцями) і не можуть поєднувати свою діяльність з іншою оплачуваною роботою. Як на рівні гміни, так і в повіті рада за поданням старости призначає і відкликає секретаря і скарбника, які беруть участь у роботі правління, можуть брати участь у засіданнях ради і комісій ради із правом дорадчого голосу. Допоміжним апаратом гміни, депутатів та комісій є відділ гміни (міста) [6].

     У США створюються і функціонують органи муніципального управління загальної  і спеціальної компетенції. До органів  муніципального управління загальної  компетенції відносяться відповідні органи на рівні графств, органи управління муніципальних корпорацій і органи муніципального управління тауншипів. Графства є найбільш крупними адміністративно-територіальними одиницями всіх штатів, крім Коннектикуту та Род-Айленду. Тауншипи (тауни, плантації, містечка) розташовуються на території штатів Вермонт, Вісконсин, Іллінойс, Індіана, Канзас, Коннектикут, Массачусетс, Мен, Міннесота, Міссурі, Мічиган, Небраска, Нью-Хемпшир, Нью-Джерсі, Нью-Йорк, Огайо, Пенсільванія, Род-Айленд, Південна Дакота і Північна Дакота.

     Для систем органів муніципального управління США характерна наявність органів муніципального управління, створення яких є як обов'язковим, так і факультативним. Це - муніципалітети (вілліджі, бороу, тауни і сіті, які, як правило,  з ініціативи територіальних колективів, отримали статус публічних (муніципальних) корпорацій) та органи муніципального управління спеціальної компетенції, територія діяльності яких, як правило, не збігається з адміністративно-територіальним поділом. Органи муніципального управління спеціальної компетенції створюються з ініціативи членів територіальних колективів, отже поступове збільшення кількості таких органів свідчить про високу ефективність їхньої діяльності.

     У Великобританії у 1998 році закінчилася  муніципальна реформа, відбулися певні зміни у системі органів муніципального управління. У Англії функціонують такі органи муніципального управління: метрополітенські райони, унітарні округи, графства та райони. На території Уельсу та Шотландії функціонують органи муніципального управління унітарних округів, на території Північної Ірландії - органи муніципального управління районів.

     У Великобританії право здійснювати  муніципальне управління також мають територіальні колективи деяких приходів та громад (у залежності від кількості членів територіального колективу); найбільш крупні приходи за своїм клопотанням можуть одержати статус тауна.

     Найбільш  широкі повноваження мають унітарні округи Англії, Шотландії та Уельсу метрополітенські райони Англії та райони Північної Ірландії; повноваження графств та районів Англії за сукупністю аналогічні повноваженням унітарних округів.

     Діяльність  муніципальних органів приходів,  громад, таунів носить переважно факультативний характер.

     Компетенція органів муніципального управління в США закріплена переважно в нормативних актах парламентів та інших органів суб'єктів федерації. Компетенція органів управління муніципальних корпорацій, інкорпорованих тауншипів та інкорпорованих графств може бути розширена за рахунок закріплення в їхніх хартіях відповідних норм, якщо останні не суперечать чинному законодавству. При судовому вирішенні суперечок про компетенцію до уваги береться правило Діллона, за змістом аналогічне принципу intra vires.

     Найбільшим обсягом повноважень наділені графства. Коло повноважень тауншипів, як менш крупних адміністративно-територіальних одиниць вужче. Муніципальні корпорації надають послуги, що «доповнюють» перелік послуг графств. Спеціальні та шкільні округи є вузькоспеціалізованими муніципальними органами і діють за галузевим принципом, надаючи (стосовно послуг органів муніципального управління загальної компетенції) «додаткові» послуги.