Эффективность государственного финансового контроля

      Первый  подход отражает позицию ряда авторов, рассматривающих процесс реформирования действующих органов финансового  контроля в единую, иерархически, сверху донизу, выстроенную системную вертикаль. Крайнее выражение подобной точки зрения — объединение всех контролирующих и даже надзорных органов в единый контрольный орган федерального подчинения, который либо функционирует самостоятельно, либо подчиняется Счетной палате или Генеральной прокуратуре РФ. [15,с.44]

      Усиление  роли Счетной палаты как органа, осуществляющего функции контроля за бюджетным процессом, за целесообразностью  и эффективностью расходования государственных  средств и коммерческого применения государственной собственности  является одним из основных постулатов этого подхода. По поводу построения системы государственного финансового контроля в России существует и другой подход, авторы которого активно выступают против создания жестко иерархической соподчиненной контрольной системы, возглавляемый единым государственным органом. Они считают, что

 «системность»  вовсе не требует «монолитности», то есть многоуровневой соподчиненности  по принципу иерархической замкнутости,  не позволяющей мобильно реагировать  на динамичное изменение рыночных  отношений. Системность при этом трактуется как наиболее рациональное соотношение между элементами централизации и децентрализации органов контроля, обеспечение координации деятельности контрольных органов в части научного и методического потенциала при сохранении их самостоятельного статуса.

      В соответствии с рассматриваемой  позицией структурная основа государственной  системы контроля должна складываться, с одной стороны, из высших органов  государственной власти и управления, наделенных Конституцией РФ и законодательно-нормативными актами в области государственного контроля. С другой стороны, ее составной частью могут стать специальные органы государственного контроля как ныне действующие, например. Департамент государственного финансового контроля Минфина России и Комитет финансового мониторинга. Специальные органы государственного контроля должны осуществлять свою деятельность в конкретных областях, являясь либо самостоятельными центральными органами исполнительной власти, либо крупными специализированными подразделениями федеральных министерств. В рамках их полномочий возможно создание своих территориальных органов, делегирование им своих прав и функций. [15, с. 41-50]

      Каждый  из этих подходов имеет свои сильные  и слабые стороны, однако при обсуждении возможных концепций организации государственной системы финансового контроля основное внимание уделяется проблеме контроля за бюджетным процессом, за целесообразностью и эффективностью расходования государственных средств, а также владения, распоряжения и использования объектов государственной собственности.

      Счетная палата Российской Федерации — единственный государственный орган финансового  контроля на федеральном уровне, статус, задачи и порядок деятельности которого определены отдельным законом. Счетная  палата Российской Федерации за весь период своей деятельности показала себя как весьма продуктивный орган финансового контроля. Но зачастую, наказание за грубейшие нарушения, вскрытые Счетной палатой РФ, не наступало.

      В результате проверок Счетной палатой  выявляются множественные нарушения в бюджетной сфере. Однако, основным следствием этой деятельности является только констатация фактов выявленных нарушений. Происходящие в России коренные рыночные преобразования выводят на первые позиции судебно-правовые взаимоотношения, отводя ведущую роль правосудию. Поэтому, весьма актуальной представляется постановка проблемы участия Счетной палаты Российской Федерации (ее представителей) в гражданском и арбитражном судопроизводстве в интересах государства.

      Сегодня для повышения эффективности всей правоохранительной системы государства, необходимы разработка и принятие комплекса поправок к действующим федеральным законам. Российскими экономистами предлагаются следующие меры:

• уточнение ответственности государственных должностных лиц за нарушения требований закона при исполнении федерального бюджета и внебюджетных фондов, а также при распоряжении государственной собственностью;
• конкретизация наступления ответственности должностных лиц за неисполнение предписаний Счетной палаты и других контрольных органов;
• принятие форм финансовой отчетности всех органов государственной власти;
• наделение Счетной палаты Российской Федерации правом выступать в судах с исками в защиту интересов государства в случае установления фактов незаконных или притворных сделок.

      В последнее время нередко высказывается  идея сосредоточения функций финансового  контроля в стране исключительно  в руках Счетной палаты РФ. Вряд ли, однако, она справится с задачей  всеобъемлющего контроля за всеми финансовыми  потоками. Сегодня в России насчитывается более 150 тыс. главных распорядителей, распорядителей и получателей средств только федерального бюджета. С учетом же получателей средств из бюджетов различных уровней, а также хозяйствующих субъектов, использующих госимущество, суммарное количество соответствующих контрагентов достигает 3,5 млн.; экономическую деятельность с применением налоговых преференций ведут свыше 2,5 млн. значимых налогоплательщиков юридических лиц. Разумеется, Палата не в состоянии контролировать каждого получателя бюджетных средств и каждого конкретного налогоплательщика. [27]

      С учетом вышесказанного Счетную палату РФ некоторые экономисты предлагают превратить в компактный, мобильно реагирующий на изменения социально-экономических  условий развития орган независимого контроля за эффективностью формирования государственных ресурсов, использования бюджетных средств и распоряжения госсобственностью. Для этого Палата должна прежде всего составлять и выполнять комплексные программы финансового контроля стратегически важных государственных мероприятий и направлений народнохозяйственного развития.

      Также предлагается включить в Федеральный  закон «О Счетной палате Российской Федерации» норму об обязательной координации  с ней деятельности контрольных  органов всех ветвей власти в сфере финансов и управления собственностью. Принятие этих решений в первую очередь позволило бы, думается, в значительной мере ликвидировать разобщенность, несогласованность и дублирование в деятельности Главного контрольного управления Президента России, Контрольного управления Министерства финансов РФ и правоохранительных органов. Согласование при планировании проведения контрольных мероприятий помогло бы избежать неоправданного множества проверок одних и тех же объектов различными структурами, значительно более эффективно использовать имеющиеся возможности и ресурсы. И, что еще более важно, — повысить эффективность мер по устранению выявленных нарушений, связанных с нецелевым использованием бюджетных средств и незаконным распоряжением объектами федеральной собственности, а также обеспечить наказание виновных и возмещение ущерба государству в случае выявления фактов и признаков хищения государственных средств и имущества.

      Действующее законодательство не обеспечивает адекватных действий Генеральной прокуратуры России в случаях выявления при проведении проверки или ревизии хищения государственных денежных или материальных средств и иных злоупотреблений. В этой связи целесообразно урегулировать в законодательном порядке ряд вопросов взаимодействия Палаты и Генеральной прокуратуры. В данном контексте заслуживает внимания опыт работы высшего органа финансового контроля США: там с момента выявления нарушений к проверкам привлекаются сотрудники прокуратуры. Соответственно можно было бы придать обращениям Палаты в Генпрокуратуру об участии представителей последней в контрольных мероприятиях первой статус обязательных к исполнению поручений. Важно также предусмотреть нормы, обязывающие Генпрокуратуру возбуждать уголовные дела по выявленным Палатой и содержащим признаки преступления фактам нарушения финансового и имущественного права или нанесения ущерба государству. [16, с. 18]

      Представляется  целесообразным строго определить приоритетным и исключительным направлением контрольной  деятельности органов Казначейства осуществление текущего контроля за обоснованностью оплаты счетов главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств. Последующий контроль, думается, не должен входить в функции казначейских органов. Контрольно-ревизионные органы Минфина при этом должны получить полномочия проверять территориальные органы федерального Казначейства на предмет полноты и своевременности исполнения обязательств перед конкретными бюджетополучателями. Одновременно основной функцией этих органов должен стать контроль за законностью, эффективностью и целевым расходованием государственных средств каждым получателем выделенных ресурсов. При этом следовало бы предоставить Департаменту государственного финансового контроля Минфина полномочия по проведению контроля за обоснованностью исполнения сметы расходов Счетной Палаты РФ.

3.3 Аудит  эффективности в системе государственного  финансового контроля  

     Аудит эффективности – один из основных методов финансового контроля, позволяющий  оценить эффективность управления финансовыми потоками и государственной собственностью, а также результативность налогового администрирования, выявить возможности улучшения реализации властных решений, выработать рекомендации по дальнейшим действиям.

     Переход организации бюджетного процесса в  России на принципы результативности бюджетных расходов требует от контролирующих органов создания адекватных механизмов финансового контроля, позволяющих определять степень достижения запланированных социально-экономических результатов, тем самым давая оценку эффективности использования государственных средств органами исполнительной власти. [14, с.25]

     Однако  единая методика осуществления государственного финансового контроля до сих по не разработана. Требуется соответствующая  база для внедрения оценки эффективности использования государственных средств, дает о себе знать слабая реализация функций предварительного контроля, который носит во многом формальный характер и не подкреплен мерами по устранению выявленных недостатков. Следствием данной проблемы является сужение диапазона контроля за поступлением доходов в тот или иной бюджет, что в первую очередь сказывается на уровне его наполнения на последующий период.

     Эффективность использования государственных  средств может характеризоваться  с разных сторон и включать, в зависимости от целей проверки, определение экономности и продуктивности использования, а также результативности деятельности по выполнению поставленных задач. Экономность означает достижение проверяемой организацией заданных результатов с помощью минимального объема государственных средств или наилучшего результата посредством заданного объема государственных средств и может определяться на основе сравнения объема затраченных средств на покупку ресурсов с аналогичным показателем предыдущего года или с аналогичным показателем других организаций. При этом организация должна произвести установленный объем продукции или предоставить необходимое количество услуг соответствующего качества.

     Более трудной методической задачей является оценка социальной результативности, которая связана с выявлением конечного социального эффекта для общества в целом или определенной части населения, полученного в результате выполнения проверяемой организацией возложенных на нее функций и задач. Для этого необходимо наличие совокупности конкретных и количественно измеримых показателей, отражающих выполнение той или иной функции или задачи, а также характеризующих запланированные социальные результаты. Отсутствие таких показателей требует проведения дополнительной работы по созданию методик и критериев, на базе которых можно было бы оценить социальную результативность использования государственных средств.

     Основой единой методики контроля,  способен стать аудит эффективности, предполагающий главным образом проверку качества управления, а также разграничение понятий «контроль эффективности» и «эффективность контроля». На практике это позволит свести к минимуму число комплексных выездных ревизий и тематических проверок.

     Эффективность финансового контроля предполагает двойственное толкование: с одной стороны, эффективность использования бюджетных средств, с другой – эффективность методов государственного финансового контроля. Контроль эффективности расходования бюджетных средств и использования государственной собственности предполагает:

– организацию  и контроль за своевременностью исполнения доходных и расходных статей бюджетов и государственных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению;

– определение  целесообразности расходов и использования  государственной собственности;

– оценку обоснованности доходных и расходных  статей бюджетов.

     Необходимо  научиться прогнозировать ситуацию с минимальными погрешностями, контролировать эффективность принимаемых решений  с точки зрения экономической  или социальной выгоды в настоящее время и в перспективе, даже если решения принимаются в рамках действующего законодательства. Это новый подход к государственному финансовому контролю, и он должен иметь соответствующее законодательное обеспечение, которого сегодня нет.  [14, с.27]

     Возникновение аудита эффективности, с одной стороны, является следствием процесса развития финансовой системы государства, а  с другой – одним из факторов, способствующих ее реформированию в  целях повышения эффективности  управления государственными финансами. В процессе аудита эффективности применяются разнообразные аналитические и оценочные методы и процедуры, нередко проводятся различные опросы и анкетирование, которые требуют тщательной подготовки и значительного времени.