Финансовый контроль, его цели и задачи

Финансовый контроль, его цели и задачи 
 
Важным элементом бюджетного процесса является контроль, который обеспечивает эффективность функционирования государственной финансовой системы. Под финансовым контролем понимается система мероприятий по проверке законности, целесообразности и эффективности действий по формированию, распределению и использованию финансовых ресурсов, находящихся в распоряжении федерального правительства, а также региональных и местных органов власти. Такие мероприятия проводятся на различных этапах бюджетного процесса государственными органами финансового контроля, состав и полномочия которых закрепляются в бюджетном законодательстве страны. 
 
Значение финансового контроля в России существенно возросло в период перехода к рыночной экономике. В рыночной системе велика роль налогов, которые являются не только основным источником поступлений в доходную часть бюджета, но и регулятором хозяйственной деятельности. Развитие налоговой системы невозможно без создания эффективной системы контроля за полнотой и своевременностью уплаты налогов в бюджет государства. В демократических странах велика значимость общественного контроля за расходованием государственных средств. Усложняется система бюджетного федерализма, которая также требует создания новых механизмов контроля за распределением и использованием бюджетных ресурсов. 
 
Основное назначение финансового контроля состоит в том, чтобы обеспечить эффективность процесса формирования и расходования денежных средств, находящихся в руках государства. Контроль является неотъемлемым элементом процесса государственного управления. Он способствует успешной реализации задач, стоящих передбюджетной системой страны. Финансовый контроль призван обеспечивать¹:

• правильность составления бюджетов различных уровней и их исполнения;
• соблюдение действующего бюджетного и налогового законодательства, правильность ведения бухгалтерского учета, составления отчетности;
• эффективное и целевое использования средств государственного бюджета и внебюджетных фондов; правильность операций с бюджетными средствами на счетах в банках и других кредитных учреждениях;
• выявление резервов роста бюджетных доходов и экономии средств;
• успешную реализацию межбюджетных отношений; эффективное и обоснованное распределение фондов финансовой поддержки регионов;
• пресечение правонарушений в бюджетной сфере, выявление финансовых злоупотреблений и применение наказания к виновным лицам; компенсацию последствий незаконных действий;
• улучшение финансовой дисциплины, проведение профилактической и разъяснительной работы.

 
Объектом финансового контроля является бюджетная система и бюджетный процесс. Однако, помимо этого, он распространяется и на негосударственный сектор экономики. Частные предприятия являются плательщиками налогов и сборов, исполнителями государственных заказов, получателями бюджетных средств и налоговых льгот. И в этом отношении они также подлежат контролю со стороны государства. Контроль является элементом государственного принуждения, поскольку законом предусмотрены различные формы ответственности за неисполнение бюджетно-налогового законодательства. 
 
Формы и методы финансового контроля 
 
 
Успешная реализация контрольных мероприятий зависит от того, насколько они соответствуют сложившейся экономической ситуации, задачам бюджетной политики, структуре объекта контроля. Существуют различные формы финансового контроля, которые можно классифицировать по разным признакам: в зависимости от времени проведения, субъекта (кто осуществляет контроль) и т.п. 
 
Финансовый контроль осуществляется на всех этапах бюджетного процесса. В зависимости от периода проведения он классифицируется следующим образом:

• предварительный контроль проводится на этапе составления проекта бюджета, его рассмотрения и утверждения представительным органом власти. Он также осуществляется при составлении смет бюджетополучателей, разработке финансовых законопроектов и др. Специфика предварительного контроля заключается в том, что он носит предупреждающий характер и нацелен на корректировку проекта бюджета до момента его принятия;
• текущий (оперативный) контроль. Он осуществляется в процессе исполнения бюджета и направлен на обеспечение финансовой дисциплины, соблюдение установленных норм налогообложения и бюджетных ассигнований, выявление и пресечение нарушений в бюджетной сфере. Текущий контроль является наиболее распространенной формой финансового контроля. Его основой является анализ оперативной отчетности об исполнении бюджета и бухгалтерских документов;
• последующий контроль – это ревизия уже исполненного бюджета, которая проводится по окончании финансового года. Проверке подлежит исполнение плановых показателей по каждой статье доходов и расходов, определенной законом о бюджете, а также исполнение смет бюджетных учреждений. Анализируются эффективность и целесообразность произведенных расходов, полнота и своевременность зачисления доходов по отдельным источникам, причины отклонения фактических показателей от бюджетного плана. Результаты такого анализа служат основой для составления проекта бюджета на очередной год, поэтому последующий и предварительный контроль тесно взаимосвязаны.

 
Субъекты контроля могут быть различными. В их число входят: органы государственной  власти и управления (президент, правительство, парламентом, налоговые, финансовые и  специализированные контрольные органы); контрольно-ревизионными управлениями министерств и ведомств; финансово-экономические  службы предприятий и организаций; аудиторские фирмы; неправительственные  организации; а также граждане страны как налогоплательщики. Соответственно можно выделить различные виды финансового  контроля – государственный, ведомственный, внутрихозяйственный, независимый  и др. Становление гражданского общества связано с усилением общественного  контроля за формированием и использованием государственных средств. 
 
Финансовый контроль эффективен тогда, когда он является комплексным. Различные участники бюджетного процесса выполняют различные функции, они обладают разным объемом информации и аналитическими возможностями. Поэтому успешная реализация бюджетной политики возможна лишь тогда, когда в ней сочетаются все названные формы контроля. 
 
Для осуществления контроля могут использоваться различные методы, к числу которых относятся: 
 
а) проверки, которые подразделяются на документальные и камеральные. Документальные проверки проводятся непосредственно на предприятии или в организации. При этом изучаются сметы расходов, бухгалтерская и статистическая отчетность, расчеты с бюджетом по налогам и другим обязательным платежам, иные финансовые документы. Контрольные органы имеют право изымать документы, свидетельствующие о сокрытии объектов налогообложения и незаконном использовании бюджетных средств в том случае, если их сохранность не гарантируется (то есть если они могут быть подменены или уничтожены). Особенностью камеральных проверок является то, что они не связаны с посещением проверяемых организаций. Такие проверки проводятся по месту нахождения контрольного органа на основе документов, предоставленных предприятиями и организациями, а также иных сведений, имеющихся в его распоряжении; 
 
б) обследование. Основано на личном ознакомление проверяющего с отдельными сторонами деятельности предприятий и организаций по месту их нахождения. При этом могут не только изучаться финансовые документы, но и проводиться наблюдение, опрос сотрудников, контрольные замеры, обследование помещений, используемых для осуществления хозяйственной деятельности, и др.; 
 
в) экономический анализ, который предполагает анализ исполнения доходной и расходной части бюджета, а также смет бюджетополучателей. Он позволяет выявить проблемы и противоречия бюджетного процесса, пути повышения его эффективности. Поскольку бюджетная система является одним из важнейших инструментов регулирования социально-экономических процессов, важно проанализировать ее влияние на отдельные стороны общественной жизни. Результаты такого исследования служат основой для выработки стратегии экономической политики государства на перспективу; 
 
г) ревизия. Это наиболее распространенный метод бюджетного контроля. Ревизия – это комплекс взаимосвязанных проверок финансово-хозяйственной деятельности предприятий, учреждений, организаций. Проверкой может быть также охвачена работа финансовых органов по составлению и исполнению бюджета. Ревизии проводятся в органах государственной власти и их отдельных структурных подразделениях; во внебюджетных фондах; на предприятиях и в организациях с государственным участием; в организациях всех форм собственности, получающих бюджетное финансирование, и др. Они служат основой для принятия управленческих решений, способствуют профилактике нарушений в бюджетной сфере. 
 
В зависимости от того, насколько широко ревизии охватывает деятельность проверяемого объекта, можно выделить следующие их виды:

• комплексные ревизии. Это наиболее распространенный вид проверок. Он охватывает все стороны деятельности ревизуемой организации: финансовые и хозяйственные операции, организацию производства, эффективность использования ресурсов, расчеты с бюджетом и внебюджетными фондами, состояние бухгалтерского учета и др. Для проверки отдельных вопросов могут привлекаться специалисты в предметной области;
• тематическая ревизия, при которой проверке подлежит лишь определенный участок деятельности организации. Такая ревизия не дает полного представления о работе объекта, но позволяет провести углубленный анализ по какой-либо одной проблеме. Если проверка однородных участков проводится в нескольких организациях, это дает возможность выявить типичные недостатки, разработать рекомендации по их преодолению.

 
Все нарушения, которые были выявлены в процессе проверки, отражаются в  акте ревизии. Акт является официальным  документом, на основе которого делаются выводы о деятельности организации  и принимаются последующие управленческие решения. Ответственность за точность его составления несет ревизор. В акте ревизии должно содержаться  описание фактов нарушений, указано  время их совершения, стоимостная  оценка, а также виновные лица. Нельзя отражать в акте личные выводы и  предположения ревизора. Ревизоры также  не имеют права вмешиваться в  управление проверяемой организацией, налагать штрафы и дисциплинарные взыскания. 
 
После ознакомления с актом ревизии руководитель контрольного органа выносит решение по устранению выявленных недостатков. Материалы проверок могут быть также направлены в вышестоящие инстанции, а при наличии серьезных нарушений – в следственные органы.² 
 
Органы государственного финансового контроля 
 
 
В рамках бюджетного процесса многие его участники наделяются контрольными функциями. Эти полномочия выполняют глава государства, органы исполнительной и законодательной власти, специализированные контрольные органы, а также распорядители бюджетных средств. 
 
Президентский контроль за состоянием государственных финансов осуществляется в соответствии с Конституцией путем подписания федеральных законов, издания указов и распоряжений по финансовым вопросам и др. Его целью является обеспечение целостности экономического пространства страны, единства бюджетной и налоговой политикина всей ее территории. В состав Администрации Президента РФ входит Главное Контрольное управление, которое также наделено рядом полномочий. Оно не может самостоятельно применять какие-либо санкции, оно вправе направлять предписания об устранении финансовых нарушений. Предложения, сделанные по итогам проверок, вносятся на рассмотрение Президента. 
 
Важной формой финансового контроля в России и за рубежом является парламентский контроль. В соответствии с Бюджетным кодексом законодательные (представительные) органы власти осуществляют:

• предварительный контроль – в ходе обсуждения и утверждения проектов законов о бюджете и других нормативных актов, посвященных финансовым вопросам;
• текущий контроль – при рассмотрении отдельных вопросов исполнения бюджета на заседаниях парламентских комитетов, комиссий, рабочих групп в ходе парламентских слушаний и в связи с депутатскими запросами;
• последующий контроль – при рассмотрении и утверждении отчетов об исполнении бюджета, подготовленных исполнительной властью.

 
В обеих палатах Федерального Собрания имеются специальные комитеты, отвечающие за рассмотрение вопросов, связанных с государственными финансами. К их функциям относится проверка доходов и расходов, предусмотренных законопроектом о бюджете на очередной год, подготовка заключения на проект бюджета, контроль за рациональным использованием государственных средств. 
 
Для осуществления контрольных полномочий парламент наделяется следующими правами: получать от органов исполнительной власти и местного самоуправления сопроводительные материалы, необходимые при утверждении бюджета; получать от государственных финансовых органов оперативную информацию о ходе исполнения бюджета; выносить оценку деятельности органов, исполняющих бюджет, и др. Законодатели регулярно получают сведения о состоянии государственных финансов через специально созданный контрольный орган – Счетную палату. Основной задачей Счетной палаты является проведение внешнего аудита бюджета. Ее функции и статус будут рассмотрены нами более подробно. 
 
В системе исполнительной власти контрольными полномочиями наделены: Министерство финансов, Федеральное казначейство, региональные и муниципальные финансовые органы, главные распорядители и распорядители бюджетных средств. Правительство РФ как высший орган исполнительной власти регулирует и контролирует финансовую деятельность министерств и ведомств, межбюджетные отношения, информирует Государственную Думу о ходе исполнения федерального бюджета, а также предоставляет Счетной палате информацию, необходимую для осуществления ею контрольных полномочий. 
 
Министерство финансов РФ является органом, обеспечивающим проведение единой финансовой, бюджетной, налоговой и валютной политики в стране, и обладает широкими контрольными полномочиями в данной сфере. Оно контролирует рациональное и целевое использование бюджетных средств главными распорядителями, распорядителями и получателями, проверяет составленные ими сметы. В пределах своей компетенции Минфин проводит комплексные ревизии и тематические проверки поступлений и расходования средств федерального бюджета. Он организует проверки и ревизии получателей государственных гарантий, бюджетных кредитов, ссуд и инвестиций. К его функциям относится составление отчета об исполнении федерального и консолидированного бюджета РФ, а также разработка единой методологии отчетов об исполнении бюджетов всех уровней. Все управления и отделы Минфина осуществляют финансовый контроль в пределах своей компетенции. 
 
Функцию бюджетного контроля выполняет также Главное управление федерального казначейства, входящее в состав Министерства финансов. Казначейство как орган, ответственный за исполнение бюджета, призвано контролировать процесс формирования и расходования государственных средств. Оно осуществляет предварительный и текущий контроль за ведением операций с бюджетными средствами главных распорядителей, распорядителей и получателей; контролирует поступление и использование внебюджетных средств. Казначейство ежемесячно информирует высшие законодательные и исполнительные органы власти о результатах исполнения федерального бюджета, состоянии бюджетной системы и финансовых операциях Правительства. Министру финансов такая информация предоставляется ежедневно. 
 
В сфере финансового контроля органы казначейства имеют следующие права: