Финансовые санкции в России: их виды, классификация, правовая база применения, пути совершенствования механизма использования

     - в случае задержки представления  налоговой декларации более чем  на 10 календарных дней.

     Блокировка  расходов и приостановление операций по счетам в кредитных организациях – меры, применяемые к нарушителям  бюджетного законодательства⁷

     По  основным отраслям права финансовые санкции можно подразделить на финансовые санкции за нарушения бюджетного, налогового, валютного, таможенного законодательства. Соответственно, выбор применяемых санкций определяется нормативно-правовым актом, в сфере которого правонарушение совершено – Налоговый кодекс, Бюджетный кодекс и т.д.

     По  основаниям применения финансовые санкции  можно подразделить на финансовые санкции, исходящие из норм Международного права, договора, национального нормативно-правового  акта. Соответственно, если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.⁸ А национальные нормативно-правовые акты, в свою очередь, первичны по отношению к договорам экономических субъектов.

     Анализ  применения финансовых санкций в России

     2.1. Распределение финансовых санкций в бюджеты различных уровней 

     Согласно  статье 46 Бюджетного Кодекса Российской Федерации, суммы денежных взысканий (штрафов) за нарушение законодательства Российской Федерации подлежат зачислению в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации в следующем порядке:

     1) за нарушение законодательства  Российской Федерации об основах  конституционного строя Российской  Федерации, о государственных  символах Российской Федерации,  государственных наградах, гражданстве  Российской Федерации, о государственной  власти Российской Федерации,  о государственной службе Российской  Федерации, о выборах и референдумах  Российской Федерации, об Уполномоченном  по правам человека в Российской  Федерации, о внешней политике  и международных отношениях, о  военном и чрезвычайном положении,  об обороне и безопасности государства, о воинской обязанности и военной службе, о Государственной границе Российской Федерации, о государственном оборонном заказе, о государственном материальном резерве, об экспортном контроле, об использовании атомной энергии, о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, об обороте наркотических и психотропных средств, о внутренних морских водах, территориальном море, континентальном шельфе, об исключительной экономической зоне Российской Федерации, о техническом регулировании, об обеспечении единства измерений, о государственном контроле за осуществлением международных автомобильных перевозок, о государственном регулировании цен (тарифов), о банках и банковской деятельности, о рынке ценных бумаг, о товарных биржах и биржевой торговле, о естественных монополиях, о защите конкуренции, антимонопольного законодательства Российской Федерации, трудового, валютного, таможенного, бюджетного (в части федерального бюджета), уголовного (в части преступлений против основ конституционного строя и безопасности государства, государственной власти Российской Федерации, интересов государственной службы Российской Федерации, правосудия, порядка управления, военной службы, мира и безопасности человечества), уголовно-процессуального и уголовно-исполнительного законодательства Российской Федерации, а также законодательства Российской Федерации о судоустройстве, об исполнительном производстве и судебные штрафы - в федеральный бюджет - по нормативу 100 процентов; 
2) за нарушение законодательства Российской Федерации о рекламе и неисполнение предписаний антимонопольного органа:в федеральный бюджет - по нормативу 40 процентов;в бюджет субъекта Российской Федерации, на территории которого зарегистрированы юридические лица или индивидуальные предприниматели, допустившие нарушение законодательства Российской Федерации о рекламе, - по нормативу 60 процентов; 
3) за нарушение законодательства Российской Федерации о государственных внебюджетных фондах и о конкретных видах обязательного социального страхования, в том числе в части бюджетов государственных внебюджетных фондов, - в бюджеты соответствующих государственных внебюджетных фондов по нормативу 100 процентов; 
4) за нарушение лесного законодательства, установленное на лесных участках, находящихся в федеральной собственности, в собственности субъектов Российской Федерации, в муниципальной собственности, - соответственно в федеральный бюджет, бюджет субъекта Российской Федерации, местный бюджет по нормативу 100 процентов; 
5) за нарушение водного законодательства, установленное на водных объектах, находящихся в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной собственности, - соответственно в федеральный бюджет, бюджет субъекта Российской Федерации, местный бюджет по нормативу 100 процентов; 
6) за нарушение законодательства Российской Федерации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, поселений, муниципальных районов, городских округов, внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, территориальных государственных внебюджетных фондов - соответственно в федеральный бюджет, бюджеты субъектов Российской Федерации, бюджеты поселений, бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов по нормативу 100 процентов; 
7) за нарушение законодательства Российской Федерации, не предусмотренного настоящим пунктом и пунктами 2 и 3 настоящей статьи, - в бюджеты муниципальных районов, городских округов, городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга по месту нахождения органа или должностного лица, принявшего решение о наложении денежного взыскания (штрафа), по нормативу 100 процентов.2. Суммы денежных взысканий (штрафов) за нарушение законодательства о налогах и сборах подлежат зачислению в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации в следующем порядке: 
1) суммы денежных взысканий (штрафов), исчисляемых исходя из сумм налогов (сборов), предусмотренных законодательством Российской Федерации о налогах и сборах, - в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации по нормативам отчислений, установленным бюджетным законодательством Российской Федерации применительно к соответствующим налогам (сборам); 
2) суммы денежных взысканий (штрафов), предусмотренных статьями 116, 117 и 118, пунктами 1 и 2 статьи 120, статьями 125, 126, 128, 129, 129.1, 132, 133, 134, 135, 135.1 Налогового кодекса Российской Федерации:в федеральный бюджет - по нормативу 50 процентов;в бюджеты муниципальных районов, городских округов, городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга по месту нахождения органа или должностного лица, принявшего решение о наложении денежного взыскания (штрафа), - по нормативу 50 процентов; 
3) суммы денежных взысканий (штрафов), предусмотренных статьей 129.2 Налогового кодекса Российской Федерации, - в бюджеты субъектов Российской Федерации, если иное не предусмотрено законами субъектов Российской Федерации, по нормативу 100 процентов.3. Суммы денежных взысканий (штрафов) за административные правонарушения в области налогов и сборов, предусмотренных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, подлежат зачислению в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации в следующем порядке:в федеральный бюджет - по нормативу 50 процентов;в бюджеты муниципальных районов, городских округов, городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга по месту нахождения органа или должностного лица, принявшего решение о наложении денежного взыскания (штрафа), - по нормативу 50 процентов.4. Суммы денежных взысканий (штрафов) за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации (в части бюджетов субъектов Российской Федерации), а также денежных взысканий (штрафов), установленных законами субъектов Российской Федерации, подлежат зачислению в бюджеты соответствующих субъектов Российской Федерации по нормативу 100 процентов.5. Суммы денежных взысканий (штрафов) за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации (в части бюджетов поселений, бюджетов муниципальных районов, бюджетов городских округов, бюджетов внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга), а также денежных взысканий (штрафов), установленных правовыми актами органов местного самоуправления поселений, муниципальных районов, городских округов, внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, подлежат зачислению соответственно в бюджеты поселений, бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга по нормативу 100 процентов.6. Суммы конфискаций, компенсаций и иные средства, в принудительном порядке изымаемые в доход Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, поселений, муниципальных районов, городских округов, внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, территориальных государственных внебюджетных фондов в соответствии с законодательством Российской Федерации и решениями судов, подлежат зачислению в соответствующие бюджеты бюджетной системы Российской Федерации по нормативу 100 процентов.Суммы от реализации конфискованных в установленном порядке орудий охоты, рыболовства и продукции незаконного природопользования, а также по искам о возмещении вреда, причиненного окружающей среде, подлежат зачислению в бюджеты муниципальных районов, городских округов, городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга по месту причинения вреда окружающей среде по нормативу 100 процентов.

     2.2 Анализ применения бюджетных санкций

     Бюджетные санкции применяются в результате нарушений бюджетного законодательства, выявленных государственными финансовыми  контролирующими органами.

     Перечень  финансовых санкций за нарушения  бюджетного законодательства включает в себя:

• блокировку расходов;
• изъятие бюджетных средств;
• приостановление операций по счетам в кредитных организациях;
• наложение штрафа;
• начисление пени;
• иные меры в соответствии с федеральными законами.

     Нарушениями бюджетного законодательства признаются:

• неисполнение закона (решения) о бюджете;
• нецелевое использование бюджетных средств;
• неперечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств;
• несвоевременное представление проектов бюджетов и отчетов об исполнении бюджетов;
• несоблюдение нормативов финансовых затрат на оказание государственных или муниципальных услуг;
• несвоевременное или неполное исполнение судебного акта, предусматривающего обращение взыскания на средства бюджета бюджетной системы Российской Федерации;
• и иные основания в соответствии с федеральными законами.

     Из  этого перечня видно, что большинство  указанных нарушений относится  к нарушению бюджетного законодательства непосредственно либо органом, исполняющим  бюджет, либо распорядителями кредитов. Из чего следует, что наибольшее внимание уделяется именно защите бюджетополучателя  от произвола органов власти. Например, такая санкция, как блокировка расходов распорядителя бюджетными средствами вследствие выявленного нецелевого использования, зачастую ударяет по бюджетополучателям.

     Счетная палата Российской Федерации является постоянно действующим органом  государственного финансового контроля и помимо осуществления контроля за исполнением федерального бюджета⁹ и экспертизы российских нормативно-правовых актов, регулярно представляет Совету Федерации и Государственной Думе информацию о результатах проводимых контрольных мероприятий¹⁰.

     На  протяжение пяти лет в 2010 году был достигнут самый высокий показатель объема выявленных финансовых нарушений субъектами бюджетного процесса, со 122 млрд. рублей (в том числе 1,1 млрд. за нецелевое использование средств бюджета) в 2006 году до 238 млрд. рублей (в том числе 3,8 млрд. за нецелевое использование средств бюджета) в 2010 году.

     Диаграмма 1 по данным таблицы 1 в Приложениях наглядно иллюстрирует следующую тенденцию: исполняемость предписаний Счетной палаты возрастает, и в 2010 году достигает 97,5 %, что может говорить нам об увеличении их значения.

     Однако  же, на диаграмме 2 мы наблюдаем и другую тенденцию: количество направляемых предписаний за последние два года гораздо ниже по сравнению с аналогичными показателями в 2004-2007 гг.

     Едва  ли это означает резкое повышение  сознательности участников бюджетного процесса. Проблема скорее в том, что  у предписаний одного из главных  органов государственного финансового контроля нет четко установленного статуса. К примеру, в Регламенте Правительства Российской Федерации отсутствует положение о порядке рассмотрения представлений Счетной палаты. Также в аналитической части своих отчетов Счетная Палата регулярно поднимает проблему отсутствия практики привлечения к дисциплинарной ответственности должностных лиц за несвоевременное рассмотрение и принятие мер по представлениям Счетной палаты. Помимо этого, имеет место невыполнение заявленных государственными органами действий по устранению недостатков, выявленных Счетной палатой.

     Все суммы денежных взысканий поступают  в Федеральный бюджет и засчитываются  в его доходной части.

     Насколько результативна работа того или иного  органа в области государственного финансового контроля судить чрезвычайно  сложно. По данным таблицы 2¹¹ в Приложениях сложно отметить эффективность деятельности Счетной палаты.

     Наглядней происходящее будет выглядеть на диаграмме 3 в Приложениях. Очевиден разрыв между объемом денежных взысканий за нарушение бюджетного законодательства в 2005 году и периодом 2008-2010 гг.

     Однако  прежде чем анализировать этот обвал, следует рассмотреть данные за аналогичный  период, но уже в части Консолидированного бюджета, в Таблица 3 и на диаграмме 4 в Приложениях.

     Здесь наблюдается уже не такое резкое падение объемов взысканий за нарушение бюджетного законодательства в 2007 году, и даже рост в 2008 году. В 2009 и 2010 годах динамика в целом соответствует показателям по Федеральному бюджету.

     Примечательно, что уменьшение объемов денежных взысканий за нарушение бюджетных  санкций по обоим бюджетам прямо  коррелирует с объемами выявленных Счетной палатой нарушений бюджетного законодательства и количеством предписаний, выданных ею же, в 2006 и 2007 годах. Таким образом, стоит либо предполагать резкое сокращение количество нарушений в 2007 году, либо подвергать сомнению эффективность работы Счетной палаты в 2007 году.

     Тот факт, что изменения в части  Консолидированного бюджета по сравнению  с Федеральным объясняется следующим. В Федеральном законе Российской Федерации от 26 декабря 2005 г. N 189-ФЗ «О федеральном бюджете на 2006 год» указано, что «суммы денежных взысканий (штрафов) за нарушение бюджетного законодательства в части федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов в размере 100 процентов зачисляются в соответствующие бюджеты бюджетной системы Российской Федерации». Та же статья имеется и в законе о Федеральном бюджете на 2007 год.¹² А с 2008 года эта норма закреплена в статье 46 п. 4 Бюджетного кодекса РФ. Помимо этого, в 2006 году реформировался механизм администрирования поступлений от денежных взысканий.¹³ Так, каждый штраф должен был теперь уплачиваться определенному администратору, от которых потом денежные средства поступали в бюджеты различных уровней. Сложность введенной системы зачастую приводила к просрочке уплаты взысканий. Главным администратором денежных взысканий за несоблюдение бюджетного законодательства является Федеральная Служба Финансово-Бюджетного Надзора.

     В 2008 году вступили в силу значительные поправки в Бюджетный кодекс ¹⁴. Был введен принцип «подведомственности», который, с одной стороны, усиливает ответственность за исполнение бюджетных обязательств, устраняет дублирование отдельных полномочий. С другой стороны, это позволило установить прозрачную и четкую подведомственную сеть главного распорядителя, что в конечном итоге и привело к уменьшению объемов денежных взысканий в сфере нарушений бюджетного законодательства. Также была исключена возможность выполнения функций распорядителя бюджетных средств подведомственными органами исполнительной власти и учреждениями других уровней. Помимо этого, были уточнены полномочия участников бюджетного процесса. Прежде всего, это сделано в отношении органов исполнительной власти финансового блока, на которых лежит первостепенная ответственность за организацию бюджетного процесса. Данные преобразования позволили снизить как количество нарушений в сфере бюджетного процесса, что иллюстрируют все показатели отчета Счетной палаты и соответственно снизить объемы денежных взысканий в сфере нарушений бюджетного законодательства.

     В 2010 году денежные взыскания (штрафы) за нарушение бюджетного законодательства РФ в части Консолидированного бюджета увеличились на 16 % - сравнительно небольшое изменение. Однако же, по данным Счетной палаты объемы выявленных нарушений бюджетного законодательства резко возрастают и составляют беспрецедентные 238 млрд. рублей. Для прояснения ситуации с количеством выявленных нарушений, ознакомимся с данными таблицы 4.

     Очевидно, что количество выявленных нарушений в 2010 году возросло. С другой стороны, как наглядно демонстрирует диаграмма 5, количество материалов, направленных в правоохранительные органы, существенно ниже 2004-2006 годов.

     Однако  ни это количество, ни увеличение денежных взысканий не объясняют в полной мере 238 млрд. рублей объема выявленных нарушений бюджетного законодательства, что приводит к выводу о качественных изменений, а именно о возросших  масштабах совершаемых нарушений. 
 
 
 
 

2.3. Анализ применения налоговых санкций 

     В России налоговые санкции устанавливаются  и применяются в виде денежных взысканий (штрафов)¹⁵. Однако, пени также применяются по отношению к организациям, и данные по ним публикуются Федеральной налоговой службой наравне с «налоговыми санкциями», т. е. штрафами.

     В таблице 5 и на диаграмме 6 представлены данные по задолженности по налогам и сборам, пеням и налоговым санкциям в бюджетную систему Российской Федерации.

     Поступления по денежным взысканиям за нарушение  законодательства о налогах и  сборах по бюджетам не имеют резких изменений в период 2007-2010 гг.

     Столь значительный рост начисленных к  уплате финансовых санкций в 2009 году до 903 474 тыс. руб. объясняется наступлением финансового кризиса в России. В 2010 году это значение удалось уменьшить до 761 357 тыс. рублей благодаря проводимой государством налоговой политики, включающей в себя меры от расширения перечня случаев для списания налоговых долгов организаций (59 статья в Налоговом Кодексе РФ)¹⁶ до мер по реструктуризации задолженности по налогам и сборам.

     Так, статья 59 НК РФ предусматривает возможность  списания недоимки, уплата которой  оказалась невозможной, списания безнадежной  задолженности по штрафам, но одновременно исключает возможность списывать  безнадежные долги по региональным и местным сборам. Однако, законодательство, в том числе и ст. 59 НК РФ, не содержит разъяснений, что же следует  считать безнадежной задолженностью по штрафам, должна ли она признаваться судом или такой задолженностью признаются суммы штрафов, по которым  истекли сроки обращения в  суд.

     В таблице 6 представлены общие данные по всей задолженности организаций  перед бюджетом государственной  власти.

     Трудно  не заметить следующую тенденцию, особенно наглядно показанную на диаграмме 7: троекратное превышение задолженности 2007 года по сравнению с 2008, 2009 и 2010 годами. На таблице 7 приведен более детальный анализ.