Финансовое регулирование территориального развития в России

При выборе регуляторов финансового воздействия на экономические процессы территории необходимо учитывать их способность обеспечить оптимальное решение стратегических проблем территориального развития. Так же нужно создавать условия расширения деловой активности всех субъектов финансово-хозяйственной деятельности. Чтобы финансовые регуляторы не сдерживали предпринимательскую заинтересованность в росте конечных результатов деятельности, органы государственного (муниципального) управления должны систематически контролировать экономическую обоснованность складывающегося соотношения между доходами, оставляемыми хозяйствующим субъектами и гражданами и доходами, идущими на образование централизованных фондов. При этом необходимо обеспечить их относительное экономическое равенство, добровольность использования субъектами хозяйствования отдельных финансовых регуляторов, и в частности это:

1) экономико-правовая регламентация комплексного возмещения причиненного материально-финансового ущерба в случае полного нарушения или несвоевременного выполнения своих обязательств территориальными субъектами финансовых отношений.

2) системное льготирование при финансировании и налогообложении заранее установленного круга мероприятий или условий хозяйствования, позволяющее добровольный выбор товаропроизводителей деятельности, и как следствие, формирование фондов денежных средств исходя из финансовых интересов их собственников.

3) создание равных условий хозяйствования предприятиям и организациям различных форм собственности, а также унификации финансовых отношений посредством применения единых принципов бюджетного финансирования, на их основе использование прямых финансовых отношений предприятий с бюджетом, применение единых ставок налогов с учетом, профиля деятельности.

В диссертации обосновывается положение о том, что необходимым условием эффективного функционирования механизма финансового регулирования территориального развития, затрагивающего отношения собственности как главнейшую сферу финансово-хозяйственных и социально-экономических отношений, является ориентация на экономические интересы субъектов территориальных экономических процессов.

Третья группа проблем диссертационного исследования охватывает концептуальные, методологические и практические подходы к формированию и реализации стратегии построения финансового регулирования территориального развития на основе программы действий по разработке подходов и конкретных механизмов, обеспечивающих результативность и эффективность бюджетного регулирования территориального развития.

Под стратегией финансового регулирования территориального развития автором понимается научно обоснованные системные программные цели и действия государственных (муниципальных) органов по структурному совершенствованию территориальных финансов, обеспечивающих устойчивое, динамичное, сбалансированное и интенсивное развитие территорий.

Цель стратегии - формирование устойчивой самодостаточной финансовой базы территориальных бюджетов при соблюдении принципов федерализации бюджетных отношений.

В качестве приоритетных направлений реализации стратегии финансового регулирования территориального развития в диссертационной работе выделены:

- активное внедрение методов планирования и прогнозирования;

- обеспечение транспарентности межбюджетных отношений на уровне "регион - муниципалитеты";

- развитие как вертикальной, так и горизонтальной систем бюджетного регулирования территориальной дифференциации в рамках региона;

- выработка критериев и методов комплексной оценки качества управления территориальными доходами.

В работе предложены основные этапы разработки стратегии финансового регулирования развития территорий, включающие задачи и достигаемые результаты. В диссертации предполагается, что формирование системы финансового регулирования развития территорий охватывает все виды бюджетно-финансовых приоритетов, использования государственных централизованных и децентрализованных фондов в повышении качества управления финансовым потенциалом территории. Оценка же качества управления территориальными финансовыми ресурсами должна базироваться: на эффективном взаимодействии институциональных структур и оптимизации трансакционных издержек процесса финансового регулирования территорий; на финансово-бюджетном контроле и независимом аудите исполнения территориального бюджета; на применении среднесрочного бюджетного планирования, ориентированного на результат, нормативных методах расчета бюджетной обеспеченности и налоговой нагрузки территорий; на разработке системы комплексной оценки (мониторинга) платежеспособности и финансовой устойчивости территорий.

Стратегия финансового регулирования строится с учетом финансовой самодостаточности территорий, которая определяется бюджетной обеспеченностью, наличием и видовым составом бюджетных доходов, обеспечивающих реализацию полномочий территориальных органов. Механизм повышения доходной самодостаточности и результативности налогового регулирования территорий строится на обосновании финансовых нормативов, повышения доли собственных доходов в финансировании полномочий территориальных органов управления.

Основы процедуры разработки стратегии финансового регулирования территориального развития отражены на рис.2.

Рис. 2. Разработка стратегии финансового регулирования территориального развития

На основе анализа направлений совершенствования бюджетно-налогового регулирования в диссертации выделены основные проблемы развития налогово-бюджетных методов государственного финансового регулирования территориального развития. Сделан вывод о необходимо расширения полномочий территорий в части регулирования природопользования (распоряжения территориальными природными ресурсами, включая распоряжение земельными участками), рынка строительства, предоставления льгот инвесторам в самых разных отраслях экономики.

Помимо этого, в работе отмечено, что эффективности налогово-бюджетных методов финансового регулирования территориального развития препятствует централизация налоговых доходов. В диссертационном исследовании справедливо отмечена необходимость расширения перечня территориальных налогов (например, налога на недвижимость или налога на доходы физических лиц, а также некоторых видов акцизов).

Недостаточно эффективное использование территориальными органами управления действующих налогово-бюджетных полномочий негативно влияет на эффективное налоговое регулирование в общей системе финансового регулирования территориального развития. Как правило, налоговые льготы, в основном, носят социальный характер и призваны смягчить налоговое бремя для социально незащищенных граждан. Однако они должны способствовать инвестиционной привлекательности территории. Практически не используется такой метод как изменение сроков уплаты налогов и сборов, не получили широкого распространения такие перспективные налогово-бюджетные методы, как инвестиционные налоговые скидки, исследовательский налоговый кредит, налоговые каникулы.

Конечно, в механизме финансового регулирования социальные налоговые льготы предполагают перераспределение налогового бремени в пользу субъектов, наименее адаптированных к условиям рыночной экономики, но льготы по уплате налогов получают организации, работники которых обладают особым статусом, деятельность которых является общественно значимой. В качестве элемента финансового института социальной поддержки населения налоговые льготы (социальные налоговые освобождения; социальные налоговые скидки; социальные налоговые кредиты) имеют мощный социальный стимул, который лишь частично используется в действующей системе налогообложения.

На сегодняшний день остро стоит вопрос отказа от доминирующей роли безвозмездных перечислений из вышестоящих бюджетов в формировании бюджетных доходов и переход к использованию прямой финансовой помощи территориям в качестве конченого регулирующего инструмента, расширяющую систему регулирования территориальных бюджетов.

Проведенный в диссертационном исследовании анализ различных механизмов распределения финансовой помощи дает основание полагать, что совокупность критериев эффективности бюджетного и налогового регулирования территориального развития пока не позволяет определить оптимальную формулу распределения выравнивающих трансфертов, которая, с одной стороны, являлась бы прозрачной и простой для использования, а с другой - не создавала бы негативных стимулов для получателей финансовой помощи. Принимая это во внимание, диссертант приходит к выводу о том, что применение определенной формулы распределения финансовой помощи конкретной территории зависит, во-первых, от желаемых результатов политики распределения трансфертов, а во-вторых, от организационно-экономических особенностей самой территории, которая является как получателем финансовой помощи, так и уровнем ее предоставляющая. Если задачей федерального Центра является стимулирование налоговых усилий получателей этой помощи, то ее расчет должен быть построен на стандартных налоговых ставках. Если перед федеральными органами управления стоит задача приведения расходов территориальных властей в соответствие с нормативными, то в формуле распределения финансовой помощи должны использоваться показатели нормативных расходных потребностей. Когда же целями государственного финансового регулирования территорий, как это происходит сегодня, является выравнивание показателей территориальных бюджетов, то есть приведение их в соответствие со средним или иным экзогенно заданным уровнем, то под этим понимается использование формул, основанных на субсидировании разницы между территориальным и нормативным (средним) показателями.

Подводя итог, необходимо отметить то, что решение о наиболее приемлемой схеме распределения финансовой помощи необходимо осуществлять с учетом конкретных задач государственных (муниципальных) органов управления, являющихся распорядителями этих средств, а также политико-экономических и природно-географических особенностей территориальных образований. Рассмотрение в диссертационной работе моделей механизмов принятия налогово-бюджетных решений на территориальном уровне под воздействием конкретных видов межбюджетных трансфертов, показал, что как при наличии стандартных предположений о соответствии принципов принятия решений территориями принципам поведения некоего представителя социума, формирующих данные органы власти, а также некоторых предпосылок технического характера, трансферты, направляемые на развитие территорий можно разделить на три вида. Все их можно классифицировать по принципиальным признакам регулятивного воздействия на налогово-бюджетную политику:

- "свободные" гранты, которые, оказывая воздействие, являются факторами, влияющими на относительные цены общественных и частных благ для территорий-получателей;

- гранты, изменяющие только совокупный территориальный доход, соответственно, влияющие только на финансовую состоятельность органов территориальной власти;

- "ограниченные" трансферты, которые оказывают влияние как на относительные цены общественных и частных благ, так и уровень доходной обеспеченности территориального уровня.

Анализ механизмов воздействия грантов различных типов на налогово-бюджетные регулятивные действия получателей показывает, что в целом воздействующий эффект грантов находится в зависимости как от типологии предоставляемого гранта, так и от некоторых характеристик функции спроса на общественные блага получателей финансовой помощи. При прочих равных условиях максимальный положительный эффект на потребление общественных благ получателем помощи будет оказан выделением гранта, влияющим лишь на относительную цену общественных и частных благ для получателя, затем - предоставлением "ограниченного гранта", влияющего как на цены благ для территории, так и на его доход, а минимальный эффект будет наблюдаться при получении гранта, оказывающего влияние лишь на доход территории, предоставленные конкретный грант.

Четвертая группа поднимаемых в диссертации проблем отражает прикладной аспект исследования и связана с концептуальными и практическими подходами к разработке и реализации модели результативного финансового регулирования на основе стратегии и тактики инновационного развития территорий, ориентированного на устойчивое поступательное развитие территорий в условиях рыночной неопределенности и связанных с нею финансовых рисков.

Органы территориального управления, как субъект инвестиционных процессов на территории, имеют собственную позицию на их финансово-экономическую необходимость и способ реализации, на методы финансового измерения и расчет показателя их эффективности. Поэтому оценка эффективности инвестиционного проекта, как элемента финансового регулирования развития территорий, носит многофакторный характер. Отрицательные результаты инвестиционных проектов на территории, их не низкая эффективность могут быть следствием недоверия инвесторов к организационно-экономическим и организационно-финансовым подходам и методам расчетов, влияние субъективных, ведомственных и местных интересов, недостаточного состава финансовых параметрических показателей для эффективного мониторинга уровня территорий и т.д.

На основе анализа уровня финансового положения территорий и финансово-экономической обоснованности оценки принимается решение о приоритетности положительной или отрицательной оценки, либо об экспертизе полученных оценок. В результате анализа выявляются как недооценка, так и переоценка предлагаемой идеи, иными словами - определяется финансовая состоятельность проекта.