Бюджетный федерализм

    4. Существуют разные точки зрения на вопрос о том, присутствует ли бюджетный федерализм в России или нет. Например, Л. Ю. Рокецкий, председатель Комитета по вопросам местного самоуправления, утверждает, что «у нас отсутствует бюджетный федерализм». Свою точку зрения он доказывает на примере закона «О бюджете», он говорит, что в консолидированном бюджете России учитываются только два вида бюджета: федеральный и немного региональный. Местный же растворился в региональном. Другие же, например, Н. С. Максимова, заместитель председателя Комитета Государственной Думы по бюджету и налогам, утверждают, что в целом курс на развитие бюджетного федерализма дает свои плоды. Появляется некая колея, в которой работают все, появляются правила, которые становятся понятными и ясными всем. ⁷

    Если  судить объективно, то в России в  настоящее время сложилась следующая ситуация: элементарная база для развития бюджетного федерализма создана. Но какого качества эта база?

    Конечно, на данной стадии развития бюджетного федерализма в России, много проблем.  Нарушается принцип самостоятельности бюджетов субъектов Федерации, муниципалитетов, о том, что существующая на сегодняшний день система финансовых трансфертов все-таки рассчитана не на развитие регионов, а просто на финансовую помощь. Личная и ведомственная власть продолжают играть важную роль в межбюджетных отношениях в России, особенно в отношениях между региональными и местными органами власти. Например, вместо того, чтобы придерживаться бюджета, местные правительства зачастую вынуждены выполнять финансовые распоряжения сверху, которые обычно передаются в форме телеграмм или посредством неофициального телефонного звонка, в обход официальных способов связи. С другой стороны, неформальные отношения с правительствами верхнего уровня позволяют местным чиновникам добиваться благоприятных финансовых условий для своих муниципальных образований. Такая деятельность приводит к отсутствию открытости и неэффективной работе. 

    Таким образом, демократическая дисциплина и упорядоченное гражданское  общество в России еще не созданы. В зрелых демократических обществах  выборные чиновники из различных партий и различных уровней власти работают вместе для создания новых законов на основе консенсуса и компромиссов. В России конструктивное сотрудничество между правительствами трех уровней подменяется своего рода торгом. Межбюджетные обязательства не рассматриваются как формальные контрактные обязательства ни фактически, ни по закону. В результате, финансовая дисциплина межбюджетных отношений гораздо слабее, чем в частном секторе России.

    В целом федерализм не является приоритетным направлением, и реформа межбюджетных отношений играет подчиненную роль по отношению к другим реформам. Другие основные структурные реформы общественных институтов, таких как правовая система, плохо скоординированы или вообще не скоординированы с текущей реформой межбюджетных отношений. Это объясняется тем, что федеральное правительство еще не сформулировало долгосрочную стратегию социального и экономического развития страны, которая позволила бы координировать экономическую и финансовую деятельность всех членов Федерации. 

2.3. Основные проблемы бюджетного федерализма в России в

настоящее время

    В области бюджетного федерализма  в настоящее время существует множество крупных правовых проблем. К числу таковых следует отнести  и конституционно-правовые проблемы российского бюджетного федерализма, насущная необходимость комплексного изучения которых особенно усилилась в последние годы.

    Отсутствуют базовые законы в сфере федерализма. Этот пробел восполняют внутригосударственные договоры и соглашения, способствующие конкретизации общих принципов и направлений государственной, региональной и национальной политики. Заключено 42 договора с органами власти 46 субъектов РФ и более 250 соглашений.⁸

    Представляется, что для правового обеспечения бюджетного федерализма в России необходимо:

      а) четко разграничить в законодательстве  расходы за каждым звеном бюджетной  системы РФ;

    б) закрепить в законодательстве собственные  достаточные источники доходов  для субъектов РФ, а также установить общефедеральные источники доходов;

    в) определить принципы построения бюджетных отношений между Федерацией и субъектами РФ и закрепить их формы.

    Самым важным недостатком  современной модели бюджетного федерализма  в России является то, что федерализм имеет отношение больше к федеральному правительству, чем к эффективным экономическим и финансовым отношениям между федеральным правительством и органами

власти  субъектов Федерации.

    Продолжающаяся  модернизация бухгалтерского учета  и отчетности повышает открытость российской системы бюджетного федерализма, но еще больше централизует ее. На практике это позволяет правительствам более высокого уровня осуществлять надзор и контроль за местными финансами, однако не облегчает доступ населения и инвесторов к региональной и местной информации финансового характера и не способствует росту финансовой ответственности региональных и местных органов власти.

    Бухгалтерские отделы большинства местных и  региональных органов власти загружены  ненужной бюрократической отчетностью  и имеют раздутый штат сотрудников  по сравнению с бухгалтериями в более развитых европейских странах. Наиболее действенным стимулом финансовой открытости в России продолжают оставаться федеральный надзор и контроль вместо усиления подотчетности или более автономного руководства на региональном и местном уровнях. Федеральные и региональные казначейства часто злоупотребляют властью и играют роль «финансовой полиции» для бюджетных организаций на региональном и местном уровнях. Вместо того, чтобы просто выполнять функции расчетно-кассового обслуживания и предоставлять услуги по управлению ликвидностью для бюджетных организаций, казначейства иногда принимают на себя такую важную функцию региональных и местных правительств, как контроль над эффективностью бюджетных расходов, потребности в закупках, и влияют на принятие других региональных и местных деловых решений. Предложенные поправки к Бюджетному кодексу требуют, чтобы все расчетные операции региональных бюджетов совершались через федеральное казначейство.

    Некоторые финансовые кампании, организованные федеральным правительством, такие как массовые выплаты задолженностей по зарплате бюджетникам, полностью игнорируют рамки политического федерализма. Это также ложится огромным дополнительным бременем на плечи региональных и местных органов власти и ограничивает их финансовую гибкость.

    Весьма  актуальной остается и проблема формирования и управления бюджетами муниципальных  образований. Без расширения прав местного самоуправления по вопросам как доходных, так и расходных полномочий бюджета  принципы местного самоуправления, закрепленные в Конституции, останутся попросту декларированными. Местные бюджеты фактически формируются субъектами Федерации. Собственные доходы составляют незначительную долю в общем объеме доходов местных бюджетов. Недостатком местных бюджетов является низкий уровень собственных доходов по сравнению с отчислениями от регулирующих налогов.

    Принят  ряд федеральных законов и  более 1300 нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере местного самоуправления. Кроме того, наблюдается процесс принятия законов, связанных с передачей органам местного самоуправления исполнения ряда государственных полномочий без их правовой увязки с федеральным законодательством.

    Бюджетному  федерализму в России для дальнейшего  развития и эффективного действия не хватает Конституционного закрепления. Существующие пробелы в Конституции, касающиеся общих вопросов бюджета, бюджетного процесса, бюджетного выравнивания и других, порождают проблемы в текущем законодательстве. Неопределенность содержания законодательного регулирования ведет к произволу и к нарушению принципов равенства и верховенства закона.

      В России в системе бюджетного федерализма нарушаются большинство необходимых условий ее эффективного функционирования: ⁹

    1. Нечеткая иерархия. Существующая система характеризуется недостаточно четким разграничением полномочий и ответственности между различными уровнями власти и неясностями относительно процедуры формирования местных органов власти.

    Значительная  часть государственной деятельности, включая всю социальную и экономическую  политику, находится в сфере совместного  ведения различных уровней власти без четкого разграничения обязанностей и полномочий каждого из уровней, а некоторые области деятельности, находящиеся в сфере ведения субнациональных властей, воспринимаются населением и представителями этих властей как находящиеся в ведении федеральных органов власти. В результате нарушается принцип четкого разделения полномочий и ответственности между различными уровнями власти.

    2. Отсутствие субнациональной автономии. Региональные и местные власти по закону имеют достаточно ограниченные возможности по проведению самостоятельной экономической политики. Практически полное отсутствие самостоятельности при определении уровня налогообложения и налоговой базы на подведомственной им территории лишает власти возможности использовать фискальные методы воздействия на экономику. В их руках остаются лишь возможности по формированию законодательной среды, выделению субсидий, развитию местной инфраструктуры. В результате, как регионы, так и местные власти используют многочисленные неформальные методы проведения фискальной политики.

    К числу неформальных методов проведения фискальной политики относятся использование  денежных суррогатов, внебюджетных фондов, преднамеренных процедур банкротства, заключение сделок с предприятиями, влияние на фискальные органы, осуществляющие сбор налогов.

    • Денежные суррогаты (векселя, зачеты, неплатежи, гарантии) позволяют решать проблему нехватки денежных средств, устанавливать прямой контроль над распределением ресурсов через выстраивание бартерных цепочек, понижать прозрачность финансовой деятельности, заключать индивидуальные налоговые договоренности с предприятиями.

    • Средства во внебюджетные фонды поступают в виде «добровольных» пожертвований со стороны предприятий. Особенно сильно страдают от подобных поборов представители малого бизнеса. Такие методы воздействия на предприятия, как контроль над лицензированием и сертифицированием, проведением всевозможных административных инспекций, предоставлением коммунальных услуг, контроль над правоохранительными органами, могут использоваться региональными и местными властями для извлечения ренты, в частности, для принуждения к уплате взносов во внебюджетные фонды.

    • Установление контроля над судами позволяет региональным властям осуществлять процедуры преднамеренного банкротства, которые становятся мощным оружием в их руках.

    • Возможности по заключению индивидуальных налоговых договоренностей позволяют вступать в сделки с предприятиями, в соответствии с которыми органы власти предоставляют предприятиям явные и скрытые налоговые льготы взамен на предоставление таких услуг как строительство жилья, дорог, спортивных сооружений, благоустройство территории и т.д. Кроме того, большинство крупных промышленных предприятий продолжает финансировать такие унаследованные от советских времен объекты социальной инфраструктуры как больницы, детские сады, жилье.

    • Влияние региональных властей на фискальные органы приводит к тому, что они уделяют значительно больше внимания сбору тех налогов, которые поступают целиком в региональные бюджеты, в ущерб другим видам налогов.

    3. Отсутствие единого рынка. На данный момент единого экономического пространства не существует как из-за наличия административных барьеров на пути перемещения товаров, так и из-за крайне низкой мобильности труда и капитала. Многие регионы стараются сделать свою экономику как можно менее зависимой от соседей, не используя свои сравнительные преимущества.

    Несмотря  на то, что законодательство запрещает  регионам принимать какие-либо решения, ведущие к нарушению единого  экономического пространства страны, руководство регионов постоянно нарушает эти требования. Наиболее распространенными нарушениями являются запрет на вывоз определенных продуктов из региона и введение региональных сертификационных марок, цена которых отличается в зависимости от того, произведен ли товар внутри или вне региона.

    Помимо  контроля над вывозом, многие регионы  вводят ограничения на ввоз продукции  из других регионов. Многие регионы  самостоятельно осуществляют маркирование продукции специальными голограммами, защищенными от подделок. При этом их стоимость, как правило, устанавливается неодинаковой в отношении товаров, произведенных в самом регионе, и товаров, поступающих из других регионов. Чаще всего подобная дискриминация касается алкогольной продукции.

    4. «Мягкие бюджетные ограничения». Мягкие бюджетные ограничения властей являются следствием отсутствия четких формальных правил определения размера средств, получаемых от вышестоящего бюджета, или их невыполнение. В таких условиях размеры этих средств во многом определяются переговорной силой нижестоящего уровня власти, которая увеличивается с ростом разрыва между расходными обязательствами и доходными возможностями. Основной причиной возникновения мягких бюджетных ограничений у регионов является неспособность федеральных властей брать на себя обязательства не предоставлять дополнительных трансфертов, которые серьезно воспринимались бы руководителями регионов. Региональные власти требуют выделения дополнительных трансфертов на финансирование расходов, на которые у них не хватает средств, несмотря на то, что эта нехватка может являться следствием их неэффективных действий. Местные органы власти используют те же приемы для получения дополнительных средств из регионального бюджета.