Бюджетный федерализм

Введение 

    Утверждение демократических принципов в  государственном устройстве и управлении России способствовало тому, что органы местного самоуправления, наделенные управленческими и финансово-бюджетными правами, стали обязательным компонентом системы государственного управления. Важную роль стали играть территориальные финансы в общегосударственной финансовой системе, возрастает роль местных бюджетов. Доля местных финансов растет во многих странах: они становятся превалирующей частью финансовых ресурсов государства. Но при этом возникает множество вопросов. Как осуществить справедливое распределение доходов и расходов между бюджетами различных уровней? Как определить приоритетность целей бюджетного регулирования, проводимого на одном из уровней? Как добиться одинаковой направленности бюджетной политики всех уровней?

    Одной из основных характеристик федеративного  государства является соответствие базовых направлений экономической политики в действиях федерального правительства и в действиях правительств субъектов Федерации. Так, если действия центра направлены на сокращение государственных расходов, то и вся региональная политика должна быть направлена на стимулирование сокращения расходов на уровне субъектов федеративного государства. Однако добиться такой сбалансированности, особенно в российских кризисных условиях, — задача более чем непростая.

    Необходимо  установление новых межбюджетных отношений, основанных на принципах бюджетного федерализма, что является важнейшим условием создания в России истинно рыночного бюджетного устройства.

    Взаимодействия  между центром и регионами  – бюджетный федерализм – становится все более актуальным вопросом. В  последние годы существенно возросла ответственность субъектов РФ и  органов местного самоуправления за обеспечение социальных гарантий на их территориях.

    Бюджетный федерализм является одной из наиболее сложенных проблем в бюджетном  устройстве страны. Сегодня система  межбюджетных отношений не устраивает ни центр, ни регионы и нуждается  не в косметической, а в системной модернизации, что является одним из условий оздоровления всей системы общегосударственных финансов страны.

    Для этого необходимо, во-первых, понять сущность бюджетного федерализма и, во-вторых, выявить основные недостатки системы межбюджетных отношений и указать направления ее совершенствования.  
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

1. Сущность бюджетного федерализма

1.1. Понятие и сущность бюджетного федерализма

    Одной из центральных проблем упорядочения бюджетной системы страны и взаимоотношений  Федерации и регионов является проведение в жизнь принципа бюджетного федерализма. Существует множество определений термина бюджетный федерализм. Согласно одному из определений бюджетным федерализмом называют систему налогово-бюджетных взаимоотношений органов власти и управления различных уровней на всех стадиях бюджетного процесса. Другое определение данного понятия называет бюджетным федерализмом принцип построения бюджетных отношений, который позволяет в условиях самостоятельности каждого бюджета, сочетать интересы Федерации с интересами каждого ее субъекта и органов местного самоуправления.

    В последнее десятилетие экономические  и политические структуры Российской Федерации развивались достаточно быстрыми темпами. В политической системе  произошли сдвиги в сторону более  демократичной и представительской  формы управления, которая требует от политических деятелей повышенного внимания к избирателям и ответственности перед ними. В крупномасштабной экономике, подобной российской, эффективность таких политических изменений зависит от того, насколько успешно развиваются отношения между федеральным правительством и субъектами Федерации (региональными и местными органами власти).

    Основу  бюджетного федерализма составляет разграничение предметов ведения и полномочий Российской Федерации и субъектов РФ, заложенные в Конституции РФ¹.

    В ведении Российской Федерации в области федерализма находятся:

    • управление федеральной государственной собственностью;

    • установление основ федеральной  политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития РФ;

    • установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки;

    • федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы, федеральные фонды регионального развития.

    В совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ в области федерализма находятся:

    • вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;

    • разграничение государственной собственности;

    • природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории;

    • общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта;

    • координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение;

    • установление общих принципов налогообложения и сборов в РФ;

    • административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды;

    • установление общих принципов организации  системы органов государственной власти и местного самоуправления;

    • координация международных и  внешнеэкономических связей субъектов  РФ, выполнение международных договоров РФ.

    Вне пределов ведения РФ и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти.

      По предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории РФ. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и другие нормативные правовые акты субъектов РФ (Рисунок 1) ².

    Рисунок 1.

    Общая принципиальная законодательная  основа бюджетного федерализма  в России

    Вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и других нормативных правовых актов. Законы и другие нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам. 

1.2. Принципы бюджетного федерализма     

    Многообразие  принципов бюджетного федерализма  может быть сведено к трем ключевым:

    1. Единство бюджетной системы; 

    2. Самостоятельность бюджетов;

    3. Равенство бюджетных прав.

        Единство  бюджетной системы  основано на единой денежной системе страны и на взаимодействии бюджетов всех уровней.

    Взаимодействие  бюджетов всех уровней, в свою очередь, должно обеспечиваться единством правовой базы построения и исполнения бюджетов, гарантирующими единые правила поведения участников бюджетного процесса и единый порядок применения санкций за нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации, единый порядок финансирования расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, ведения бухгалтерского учета средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов.

    Принцип единства бюджетной  системы по отношению  к самим организационным  формам бюджетов реализуется как в единообразном порядке составления бюджета, так и в едином бюджетном документе. Практическое применение этого принципа заключается в использовании единой бюджетной классификации РФ, единстве форм бюджетной документации, предоставлении необходимой статистической и бюджетной информации с одного уровня бюджетной системы на другой для обеспечения единых принципов организации и согласованных процедур бюджетного процесса по всем  уровням бюджетной системы.

    Единство  предполагает сопоставимость частей бюджета между собой. Для этого применяется единая бюджетная классификация, т. е. группировка доходов и расходов бюджета по однородным признакам.

    Реализуется это единство через взаимодействие бюджетов всех уровней посредством  использования регулирующих доходных источников, создания целевых бюджетных фондов, их частичного перераспределения. Это осуществляется посредством установления нормативов отчислений в бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты от федеральных налогов и сборов, а также предоставления финансовой помощи в различных формах (субвенций, дотаций, субсидий) из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ, а из бюджетов субъектов РФ местным бюджетам.

    Таким образом, единство бюджетной системы  РФ не предполагает слияния или поглощения бюджетов более низких уровней вышестоящими бюджетами. Напротив, каждое бюджетное звено функционирует самостоятельно. Местные бюджеты со своими доходами и расходами не входят в бюджеты субъектов Федерации, последние в Федеральный бюджет. Но в случае необходимости поддержки бюджетов более низких уровней (федерального и регионального) могут передаваться им дополнительные доходные ресурсы. Это позволяет более рационально и эффективно использовать финансовые ресурсы в масштабе всего государства.

        Самостоятельности  бюджетов означает:

    - право законодательных органов  государственной власти и органов  местного самоуправления на соответствующем уровне бюджетной системы самостоятельно осуществлять бюджетный процесс;

    - наличие собственных источников  доходов бюджетов каждого уровня;

    - законодательное закрепление регулирующих  доходов бюджетов, полномочий по  формированию доходов соответствующих бюджетов;

    - право государственной власти  и органов местного самоуправления  самостоятельно в соответствии  с законодательством определять  направления расходования средств  и источники финансирования дефицитов  соответствующих бюджетов;

    - недопустимость изъятия доходов, дополнительно полученных при исполнении законов (решений) о бюджете, сумм превышения доходов над расходами бюджетов и сумм экономии по расходам бюджетов;

    - недопустимость  компенсации за счет бюджетов других уровней потерь в доходах и  дополнительных расходов, возникших  в ходе исполнения законов (решений) о бюджете, за исключением случаев, связанных с изменением законодательства.      

    Исходным  условием обеспечения принципа самостоятельности бюджетов является разграничение бюджетных полномочий между органами власти различных уровней. Это означает законодательное разграничение предметов ведения, прав и обязанностей в области бюджетных отношений органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, а также ответственности за  реализацию этих полномочий.

    Самостоятельность бюджетов предполагает прежде всего  право законодательных (представительных) органов власти на каждом уровне самостоятельно осуществлять бюджетный процесс (составлять, утверждать, исполнять бюджет и контролировать его исполнение).

    Законодательное закрепление бюджетной самостоятельности  в качестве особой правовой нормы, включая судебную ее защиту, должно препятствовать принятию необоснованных решений как со стороны любого уровня государственной исполнительной и законодательной власти, так и со стороны органов местного самоуправления.