Бюджетная система Российской Федерации

    Это налоговые доходы, закрепленные за соответствующими бюджетами, бюджетами  государственных внебюджетных фондов законодательством Российской Федерации, и неналоговые доходы, определенные нормативными актами, а также безвозмездные перечисления.

    Собственные доходы составляют меньшую часть  доходов территориальных бюджетов. Для финансового обеспечения выполнения возложенных на региональные и местные органы власти функций, экономического и социального развития территорий, сбалансированности территориальных бюджетов им из бюджетов вышестоящего уровня в порядке бюджетного регулирования передаются регулирующие доходы.

    Регулирующие  доходы бюджетов — это федеральные и региональные налоги и иные платежи, по которым устанавливаются нормативы отчислений (в процентах) в бюджеты субъектов Российской Федерации или местные бюджеты на очередной финансовый год, а также на долговременной основе (не менее чем на три года) по разным видам таких доходов.

    В соответствии со ст. 48 Бюджетного кодекса  РФ нормативы отчислений определяются законом о бюджете того уровня бюджетной системы Российской Федерации, который передает регулирующие доходы.

    К регулирующим доходам территориальных  бюджетов относятся также трансферты — средства, поступающие из федерального и региональных фондов финансовой поддержки регионов, размер которых рассчитывается по установленным Правительством Российской Федерации методике и формуле.

    Кроме отчислений от федеральных и региональных налогов, средств, поступающих из фондов финансовой поддержки для сбалансирования  территориальных бюджетов, используются дотации, субвенции и субсидии.

    Дотация — это средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы на безвозмездной и безвозвратной основах для покрытия текущих расходов.

    Субвенция — это средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основах для осуществления целевых расходов.

    В соответствии со ст. 78 Бюджетного кодекса  в случае нецелевого использования субвенций и субсидий и нарушения сроков их использования сумма их может быть востребована органами власти, выдавшим эти средства.

    Субсидия  — это бюджетные средства, передаваемые бюджету другого уровня, юридическому или физическому лицам на условиях долевого финансирования целевых расходов.

    Нужно отметить, что дотация, субвенция  и субсидия как методы наделения финансовыми ресурсами территориальных бюджетов несовершенны. Эти источники бюджетов лишены стимулирующих свойств, они создают у местных администраций иждивенческое настроение. Такая практика передачи средств не способствует развитию хозяйственной инициативы местных администраций, снижает их воздействие на экономические процессы на территории и уменьшает на этой основе возможности перевыполнения доходной части их бюджетов, ослабляет финансовый контроль.

    Тем не менее, отмечая все негативные стороны дотаций, субвенций и субсидий, полностью исключить их как методы наделения территориальных бюджетов необходимыми средствами нельзя. При формальном подходе к решению проблемы ликвидации дотации этих бюджетов и передаче им в больших размерах отчислений от неустойчивых источников доходов их положение может быть ухудшено. Это приведет к постоянным кассовым разрывам и необходимости многократного обращения за ссудами из вышестоящих бюджетов. В целом это осложнит финансирование плановых мероприятий.

    Поэтому не везде и не всегда следует стремиться к замене дотаций, субвенций и субсидий любыми средствами. Они необходимы в тех населенных пунктах, где в силу сложившихся условий и проводимой политики в области охраны окружающей среды, наличия исторических памятников и других причин, экономический потенциал не может быть расширен в таких размерах, чтобы обеспечить территориальное формирование доходов. Местные же источники не в состоянии обеспечить покрытие необходимых расходов. Примером могут служить города и поселки-курорты, города — исторические и архитектурные заповедники, научные центры и др. Субвенции же следует выдавать целевым назначением на определенные мероприятия, на осуществление которых на местах не хватает средств.

    Помимо  отчислений от государственных доходов и налогов, трансфертов, дотаций, субсидий и субвенций, значительным источником формирования доходной базы территориальных бюджетов являются средства, полученные из других бюджетов. В порядке взаимных расчетов часть средств передается из вышестоящего бюджета в нижестоящий. Следует отметить, что при этом большая часть оседает в нижестоящих бюджетах.

    В значительной степени этот вид доходов  в последние десятилетия заменял прямую дотацию. Из всех регулирующих доходов этот источник наименее пригоден для обеспечения территориальных бюджетов финансовыми ресурсами. Если отчисления от государственных доходов и налогов, трансферты, дотации, субвенции и субсидии заранее планируются в доходах этих бюджетов, то средства, передаваемые им в процессе исполнения бюджета, ставят их в еще большую зависимость от вышестоящих бюджетов.

     Наиболее важные последние законодательные изменения в сфере межбюджетных отношений касаются следующих вопросов: уточнены разграничения расходных бюджетных полномочий между органами власти разных уровней; установлен порядок разграничения расходных обязательств между бюджетами разных уровней; разграничены налоговые доходы между бюджетами разных уровней; отменены расходные обязательства, не обеспеченные источниками финансирования; «натуральные» льготы для социальной поддержки различных категорий граждан заменены денежными компенсациями; скорректированы правила предоставления межбюджетных трансфертов. Специалисты отмечают, что данные новации способствуют оздоровлению общественных финансов в Российской Федерации, отмечают тенденцию роста сбалансированности региональных бюджетов.

    В то же время в межбюджетных отношениях остается много нерешенных проблем [9]: проблема количественной оценки расходных обязательств бюджетов разных уровней; проблема несоответствия налоговых полномочий и доходных источников; проблема учета и распределения межбюджетных трансфертов.  
 
 
 

ГЛАВА 3. Перспективы развития межбюджетных отношений  в Российской Федерации

3.1. Анализ проблем  развития межбюджетных  отношений в РФ 

    Проблема количественной оценки расходных обязательств бюджетов разных уровней. Впервые бюджеты  в Российской Федерации были сформированы и исполнены на основе законодательно разграниченных расходных обязательств и доходных источников в 2005 году. Законодательством закреплены бюджетные обязательства за каждым бюджетным уровнем. В отдельную категорию выделены бюджетные полномочия, делегированные  более высоким уровнем власти более низкому. При этом установлен принцип, согласно которому собственные расходные обязательства бюджета покрываются за счет собственных источников (то есть, собственных доходов и источников покрытия дефицита, включая межбюджетные трансферты), а расходные обязательства, делегированные бюджетами других уровней, за счет субвенций из выше стоящих бюджетов. Делегирование полномочий может осуществляться лишь на основании федеральных законов. Законодательное закрепление этого принципа направлено на защиту нижестоящих бюджетов от взваливания на них финансово необеспеченных обязательств. Как известно, часть таких необеспеченных обязательств (их суммарный объем оценивается в 30-35 % консолидированного бюджета страны) была отменена федеральным законом 122, известным как закон о «монетизации» льгот.  В то же время специалисты подчеркивают, что на практике такое разделение проведено еще недостаточно четко. Особенно это касается полномочий органов местного  самоуправления. Кроме того, до настоящего времени не изжита практика, когда органы власти вышестоящего уровня издают подзаконные нормативные акты, возлагающие на местные органы полномочия, с которыми связаны финансовые затраты (что противоречит федеральному законодательству). Если вопрос о расходных полномочиях бюджетов разных уровней в настоящее время можно в считать в основном решенным, то вопрос о критериях количественной оценки расходных обязательств бюджетов разных уровней остается открытым.                     Проблема несоответствия налоговых полномочий и доходных источников. Согласно новому Закону перечень вопросов местного самоуправления расширился. Однако этот факт не был учтен при закреплении за местными органами доходных источников. То есть, материальных ресурсов для решения этих вопросов не хватает. В настоящее время осуществлено законодательное разграничение налоговых полномочий и доходных источников за бюджетами разных уровней. Однако при этом остаются нереализованными такие важнейшие принципы межбюджетных отношений, как принцип бюджетной сбалансированности, то есть, соответствия доходов и расходов бюджета, и принцип бюджетной самостоятельности. Основные доходы концентрируются на федеральном уровне. И хотя Бюджетный кодекс провозглашает принцип «одноканального направления»: один налог – один бюджет, более 80 % налоговых поступлений в бюджеты субъектов Федерации – это отчисления от федеральных налогов. При этом особенно сузилась финансовая база местных бюджетов. Осталось всего 2 местных налога – земельный и налог на имущество физических лиц. Это притом, что расходные полномочия местных бюджетов в соответствии с последними законодательными изменениями расширились. Эти изменения еще более усугубили несбалансированность местных бюджетов.                                            Проблема учета и распределения межбюджетных трансфертов. Необходимость усиления их стимулирующего влияния на экономику регионов. Сложившаяся модель распределения налоговых доходов по уровням бюджетной системы предполагает особую значимость различных видов финансовой помощи вышестоящих бюджетов нижестоящим. О том, насколько велика зависимость региональных бюджетов от межбюджетных трансфертов, свидетельствуют следующие данные по бюджетам 2006 года. Так, бюджеты 16 регионов страны более чем наполовину по доходам состоят из межбюджетных трансфертов. Доля трансфертов в бюджете Ингушетии – 90,1 %, Дагестана – 78,3%, Тывы – 78,5%, Усть-Ордынского Бурятского автономного округа – 75,6%. Бюджетные доходы еще 13 регионов на треть состоят из трансфертов. Всего три четверти регионов являются дотационными. Важной проблемой в сфере предоставления финансовой помощи из вышестоящих бюджетов является плохой учет трансфертов, значительная часть которых идет вне системы бюджетных отношений и не увязана с уровнем бюджетной обеспеченности регионов. В настоящее время межбюджетные трансферты концентрируются в 5 фондах, которые формируются и распределяются на основе нормативных документов Правительства РФ. Тем не менее, часть трансфертов выделялась и выделяется вне рамок этих фондов. Таким образом, нарушается принцип единства системы федеральной финансовой поддержки. Особенно остро эта проблема стоит с инвестиционной финансовой помощью. Средства на инвестиционные цели из федерального бюджета идут в регионы самыми различными путями, вне названных 5 фондов. Например, это субсидии на дорожное хозяйство, средства на строительство объектов региональной и муниципальной собственности в рамках Федеральной адресной инвестиционной программы, различные программы регионального паритета и прочее. Существующая модель распределения межбюджетных трансфертов (как и модель межбюджетных отношений в целом) способна отчасти решить задачу выравнивания финансовой обеспеченности территорий, но не способна стимулировать экономическое развитие территорий. Региональные органы власти при такой системе не только не заинтересованы в наиболее эффективном использовании собственных возможностей, но ориентированы на иждивенческую модель поведения. О том, насколько остро стоит эта проблема, свидетельствуют слова Президента из Бюджетного послания 2006 года, где он говорит о том, что методика распределения трансфертов не стимулирует экономический рост регионов, хотя она и стала более прозрачной. В настоящее время уже опробованы и показали свою эффективность такие виды финансовой помощи, которые оказывают стимулирующее влияние на финансово-бюджетную политику региональных и местных властей. Это Фонд софинансирования социальных расходов для ускорения темпов реформы ЖКХ и Фонд реформирования региональных финансов. Необходимо расширять этот опыт, определив круг региональных и муниципальных полномочий, которые могут быть пригодны для софинансирования, а также установить четкие критерии и порядок получения данной финансовой помощи.

3.2. Технические параметры бюджета на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов

Утверждены нормативы распределения доходов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов [1, ст. 184.1]согласно приложению 1 к настоящему Постановлению. 
Установлено, что в 2009 году 80% и в 2010 - 2011 годах 60 % доходов от акцизов на алкогольную продукцию с объемной долей этилового спирта свыше 9 до 25 процентов включительно (за исключением вин) и алкогольную продукцию с объемной долей этилового спирта свыше 25 процентов (за исключением вин), производимую на территории Российской Федерации, указанных в статье 56 Бюджетного кодекса Российской Федерации, направляется в уполномоченный территориальный орган Федерального казначейства и перечисляется им в бюджеты субъектов Российской Федерации не реже одного раза в 10 дней в соответствии с нормативами распределения на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов согласно приложению 2 к настоящему Постановлению. Установлено, что 60 % доходов от акцизов на автомобильный и прямогонный бензин, дизельное топливо, моторные масла для дизельных и (или) карбюраторных (инжекторных) двигателей, указанных в статье 56 Бюджетного кодекса Российской Федерации, направляется в уполномоченный территориальный орган Федерального казначейства и перечисляется им в бюджеты субъектов Российской Федерации не реже одного раза в 10 дней в соответствии с нормативами распределения на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов согласно приложению 3 к настоящему Постановлению. 
Установлено, что доходы от федеральных налогов, в том числе налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, и сборов, поступающие от плательщиков на территориях Ханты-Мансийского автономного округа - Югры и Ямало-Ненецкого автономного округа, в 
2009 году и в плановом периоде 2010 и 2011 годов подлежат зачислению соответственно в бюджеты Ханты-Мансийского автономного округа - Югры и Ямало-Ненецкого автономного округа по установленным Бюджетным кодексом Российской Федерации и настоящим Федеральным законом нормативам, за исключением подлежащих зачислению в бюджет Тюменской области налоговых доходов от налога на прибыль организаций, зачисляемых в бюджеты субъектов Российской Федерации по нормативу в размере 
29,5 процента, и от налога на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья (за исключением газа горючего природного) по нормативу распределения в размере 5 процентов. 
Установлено,что: 
- ставки платы за единицу объема древесины, заготавливаемой на землях, находящихся в федеральной собственности, установленные Правительством Российской Федерации в 2007 году, применяются в 2009 году с коэффициентом 1,30; 
- ставки платы за единицу объема лесных ресурсов (за исключением древесины) и ставки платы за единицу площади лесного участка для аренды лесного участка, находящегося в федеральной собственности, установленные Правительством Российской Федерации в 2007 году, применяются в 2009 году с коэффициентом 1,13; 
- нормативы платы за негативное воздействие на окружающую среду, установленные Правительством Российской Федерации в 2003 году и в 2005 году, применяются в 2009 году с коэффициентом соответственно 1,62 и 1,32. 
Комитету по бюджету и налогам предложено доработать законопроект с учетом поступивших поправок и внести его на рассмотрение Государственной Думы во втором чтении 17 октября 2008 года. Основные характеристики бюджета: 
Доходы: в 2009 году - 10 927,1 млрд. руб. (18,98% ВВП); в 2010 году - 11 733,6 млрд. руб. (18,81% ВВП) и в 2011 году - 12 839,0 млрд. руб. (18,06% ВВП), из них нефтегазовые: в 2009 году - 4 692,5 млрд. руб. (6,81% к ВВП), в 2010 и 2011 годах 4 536,2 млрд. руб. (5,93% к ВВП) и 4 637,5 млрд. руб. (5,24% к ВВП) соответственно. Расходы: в 2009 году 9 024,7 млрд. руб. (18,8% ВВП), в 2010 году - 10 320,3 млрд. руб. (18,8% ВВП), в 2011 году - 11 317,7 млрд. руб. (18,1% ВВП). 
Условно утверждаемые расходы: в 2010 году 258,0 млрд. руб.(2,5% от общих расходов); в 2011 году 565,9 млрд. руб. (5,0% от общих расходов). Объем Резервного фонда: в 2009 году (на конец года) - 5 147, 5 млрд. руб.; в 2010 году - 5 914,6 млрд. руб. и в 2011 году - 6 761,0 млрд. руб. Объем Фонда национального благосостояния: в 2009 году - 3 331,1 млрд. руб.; в 2010 году - 4 588,1 млрд. руб.; в 2011 году - 6 080,1 млрд. руб. Объем Инвестиционного фонда: в 2009 году - 252,6 млрд. руб.; в 2010 году - 100,0 млрд. руб. На обеспечение функционирования и развития автодорог будут направлены 239,2 млрд. руб. в 2009 году, 410,7 млрд. руб. в 2010 году и 529,4 млрд. руб. в 2011 году. Объем ВВП: в 2009 г. - 51 475 млрд. руб. (106,0% к 2006 году), в 2010 году - 59 146 млрд. руб.; в 2011 году - 67 610 млрд. руб. Уровень инфляции: в 2009 году - 8,5%; в 2010 году - 7,0%; в 2011 году - 6,8%.  
 
 
 
 

Таблица 1

функциональная  структура расходов

Из таблицы  видно, что с каждым годом расходы  на различные нужды будут увеличиваться  за исключением расходов на общегосударственные  вопросы и жилищно-коммунальное хозяйство (к 2011 году 110,3 млрд. руб.).