Бюджетная система России

 

Реформирование  межбюджетных отношений

 

     Основополагающим  принципом является обеспечение  экономической и социальной эффективности государственных расходов. Если бюджетное финансирование определенного вида расходов более эффективно из федерального бюджета, то именно за бюджетом этого уровня имеет смысл закрепить данный вид расходов, и наоборот. Один из комбинированных способов состоит в финансировании расходов из бюджета одного уровня, а доведение услуг госсектора до потребителя - из другого (делегирование полномочий). В этом случае бюджет верхнего уровня определяет целевое

назначение расходов, а бюджет нижнею уровня, исходя из этого, распределяет средства между конкретными получателями.

     Эффективность тех или иных видов госрасходов  можно оценить исходя из того, насколько  правильно определен объект финансирования, действительно ли обеспечивается получение предусмотренных бюджетом услуг госсектора и, наконец, насколько значим достигаемый при этом экономический или социальный эффект.

     На  основе данного критерия, а также  сопоставления опыта разных стран приблизительная картина распределения расходных полномочий между бюджетами разных уровней выглядит так

     По  источникам финансирования. Из центральною (федеральною) бюджета выделяются средства на финансирование оборонной программы, внешнеполитической и внешнеэкономической деятельности, экологических программ, валютных расходов, развитие межрегиональных коммерческих связей, выплаты иммигрантам и безработным, финансирование железных дорог и авиалиний Совместно бюджетами всех трех уровней финансируется образование, здравоохранение, социальное обеспечение, промышленность и сельское хозяйство, шоссейные дороги и добыча природных ресурсов. Из бюджетов низового и среднего уровней финансируется правоохранительная деятельность.

     По  практическому предоставлению услуг потребителю Из центрального бюджета средства передаются бюджетам двух ниже стоящих уровней для финансирования экологических программ, а также функциональных расходов, финансируемых бюджетами всех трех уровней. В остальном разбивка по предоставлению услуг совпадает с разбивкой по источникам финансирования.

     Если  провести сравнение с другими  странами, то окажется, что степень  централизации налоговых поступлений  в России значительно меньше соответствующего среднего показателя по странам-членам Европейского Союза и странам-членам ОЭСР. В то же время она превышает уровень централизации налоговых поступлений в таких развитых странах с федеративным устройством как США, Канада, Германия (см. табл.1). Высокая степень дифференциации различных регионов по уровню социально-экономического развития, значительно возросшая после 1991 года, требует перераспределения средств между регионами в большем объеме. Это говорит о том, что существующий уровень централизации доходов в России, при прочих равных условиях, примерно соответствует критериям долгосрочного равновесия, хотя по уровню общего реального налогового бремени в 1995 году и особенно в 1996 году Россия не достигает уровня развитых стран (см. табл.1). 
 
 
 
 

Таблица 1

Оценка  величины налогового бремени в России и странах-членах ОЭСР в 1993 году 

 

Источник: Статистика доходов ОЭСР, оценки Всемирного Банка 

     Распределение расходных обязанностей. Начиная с 1992 года, в России происходит процесс передачи полномочий по финансированию ряда государственных расходов с федерального на региональный уровень. Так, в 1992 году в регионы были переданы полномочия по субсидированию продуктов питания, некоторые социальные выплаты, ранее финансировавшиеся посредством связанных трансфертов из федерального бюджета. Позднее центр передал регионам также финансирование объектов социально-культурной сферы, ранее принадлежащих предприятиям и ведомствам, впоследствии принятых на баланс местных органов власти, выплату дополнительных пособий на детей, финансирование новой сети органов социальной защиты, оплату путевок участникам ВОВ, содержание органов МВД, военкоматов и пожарной охраны, компенсацию ЖСК и некоторых других статей расходов. Финансирование данных расходов осуществляется в рамках механизма фонда финансовой поддержки регионов.

     Межбюджетные  трансферты. Самой важной новацией в этой области является создание во втором квартале 1994 года фонда финансовой поддержки регионов, механизм формирования которого опирался на объективные показатели социально-экономического положения отдельных регионов и потому предполагал большую степень прозрачности в межбюджетных отношениях. Цель создания фонда заключалась в перераспределении доходов в пользу объективно более бедных регионов.

 

     

Распределение расходов между уровнями бюджетной системы субъектов российской федерации

 

     Основными статьями расходов региональных и местных  бюджетов являются расходы на народное хозяйство (промышленность, строительство и энергетику, сельское хозяйство и рыболовство, транспорт и связь, жилищно-коммунальное хозяйство), на социально-культурные мероприятия (образование, здравоохранение, культура и искусство, социальное обеспечение) и на межбюджетные расчеты.

     На  долю региональных бюджетов приходится почти 50% общих бюджетных расходов субъектов РФ, 46% расходов сосредоточено в местных бюджетах 1-ю уровня и менее 5% - в бюджетах малых городов, поселков и бывших сельсоветов (табл.2).

     Наибольшая  степень централизации характерна для внутрирегиональных  межбюджетных трансфертов, поскольку именно через региональные бюджеты осуществляется территориальное перераспределение средств между районами и городами. Весомая доля расходов по данной статье (около 16%) приходится на районные бюджеты, через которые осуществляется частичное выравнивание бюджетной обеспеченности городов районного подчинения, поселков и сельских администраций. Что касается остальных бюджетов, то для них расходы по межбюджетным трансфертам представляют собой взаимные расчеты с вышестоящими бюджетами и потому не выполняют функций бюджетного выравнивания.

     Почти столь же высок уровень централизации  расходов производственного характера. Из региональных бюджетов финансируем  ся по 72% ассигнований в промышленность и сельское хозяйсто. На долю местных бюджетов 1-го уровня приходится 27%, причем, пк и следует ожидать, по промышленным расходам лидируют города областного подчинения, по сельскохозяйственным - районы.

     Расходы на транспорт и связь примерно поровну разделены между региональными  бюджетами и местными бюджетами 1-го уровня, причем среди последних ведущее место занимают крупные города с их дорогостоящими системами общественного транспорта. Среди народнохозяйственных расходов наименьший уровень централизации характерен для расходов на жилищно-коммунальное хозяйство (ЖКХ). Основная часть текущих субсидий и дотаций этой отрасли финансируется бюджетами городов областного подчинения.

     В совокупности расходы на народное хозяйство  примерно поровну делятся между региональными бюджетами и местными бюджетами 1-го уровней, оставляя низшему уровню бюджетной системы менее 3% от общей суммы затрат данного вида.

     Наиболее  децентрализованными являются расходы  на социально-культурные мероприятия. Около 60% расходов на образование приходится на долю местных бюджетов 1-го уровня, еще 26% -местных бюджетов 2-го уровня, между которыми распределены (в различной пропорции) детские дошкольные и общеобразовательные (начальные, неполные и полные средние школы) учреждения.

     Основные  расходы на здравоохранение (59%) в основном сосредоточены в местных бюджетах 1-го уровня, за которыми закреплены городские и районные больницы, основная часть поликлиник и аптек. Региональные бюджеты финансируют 37% расходов (учреждения регионального значения - областные больницы, специализированные клиники, диспансеры, а также капитальные вложения), местные бюджеты 2-го уровня - менее 5% (в основном сельские амбулатории и фельдшерско-акушерские пункты). 
 
 

Таблица 2.

Распределение расходов между уровнями бюджетной системы  субъектов РФ в 1995 году, % 

 
 

     Наибольшая  централизация социально-культурных расходов имеет место для культуры и искусства. Однако именно в этой статье расходов наиболее высока доля сельских бюджетов, финансирующих наиболее «массовые» учреждения (библиотеки и дома культуры).

 

     

Распределение доходов между  уровнями бюджетной  системы субъектов  российской федерации

 

Общие (с учетом межбюджетных трансфертов) доходы субъектов  РФ почти на 50% сосредоточены в региональных бюджетах (табл.5). На долю бюджетов городов областного подчинения приходится 31% доходов, районных бюджетов - 15%, а на местные бюджеты 2-го уровня - суммарно менее 5% (табл.3).

     Устранение  из доходов межбюджетных трансфертов, доходы от которых в основном сосредоточены  в местных бюджетах, увеличивает централизацию доходов бюджетной системы регионов до 59%. Доля областных городов практически не меняется, зато заметно снижается удельный вес районных, поселковых и сельских бюджетов, сильно зависящих от «внешних» поступлений.

     Из  налоговых поступлений максимальная централизация характерна для акцизов, которые почти на 80% зачисляются в областные бюджеты. Из местных бюджетов по этому виду налогов относительно велика лишь доля бюджетов городов областного подчинения, где и формируется львиная доля акцизов.

     Довольно  высока - 57-61% - централизация налога на прибыль и НДС. Остальная часть этих федеральных налогов зачисляется в местные бюджеты 1-го уровня, тогда как доля местных бюджетов 2-го уровня составляет менее 1%.

     Налог на имущество примерно поровну разделен между областными и городскими (областного подчинения) бюджетами.

     Что касается ресурсных платежей, то фактические  пропорции их распределения между  региональными и местными бюджетами  примерно соответствуют пропорциям, предусмотренным Федеральным законом «О недрах» (по регионам эти пропорции- меняются в зависимости от структуры ресурсной базы).

     Наиболее  децентрализованным является подоходный налог с физических лиц (населения). Однако и в этом случае региональные власти забирают 27% поступающих от населения платежей (при том, что 10-процентное изъятие подоходного налога в федеральный бюджет воспринимается ими как явная несправедливость). 53% достается бюджетам городов областного подчинения, 11% - районным бюджетам и почти столько же - местным бюджетам 2-го уровня вместе взятым (при довольно заметной доле сельских бюджетов)