Теоретические и практические проблемы государственно-частного партнерства

 

 

 

 

 

 

 

 

       Низкая                                                                                                                                   Высокая

 

 

 

Из приведенной схемы видно, как повышается (или, напротив, понижается) степень фактического участия частного предпринимательства в совместных государственно-частных проектах в зависимости от избранной формы партнерства и масштабов передачи правомочий собственника частному предприятию. Крайние варианты представляют собой простые контрактные отношения (контракты на работы и услуги) с полным сохранением каждым партнером всех правомочий собственности, с одной стороны, и полную приватизацию, т.е. передачу навсегда прав собственности от государства частному предпринимателю, с другой. А между этими полюсами расположено множество возможных вариантов и форм государственно-частных партнерских отношений, базирующихся на различной степени переуступки тех или иных правомочий собственника от государства частному предпринимателю на срок и на условиях, предусмотренных соответствующим партнерским соглашением. Обзор этих вариантов будет сделан ниже.

России еще предстоит пройти сложнейший процесс экономической  и правовой квалификации многочисленных форм государственно-частного партнерства. При этом важно юридически правильно оценить роль государства не только как главного регулятора, но и как представителя и защитника общественных интересов и потребностей, т.е. того, что в европейской юридической традиции подразумевается под публичным правом, публичным интересом, публичной службой, публично-правовыми имущественными отношениями и публично-правовой собственностью.⁵ Этот срез отношений не укладывается полностью в нормы гражданского права. А между тем именно государство и органы местного самоуправления призваны защищать общественные интересы в таких социально уязвимых сферах, как социальная и экономическая инфраструктура, жилищно-коммунальное хозяйство и т.п., где имеют наибольшее распространение проекты ГЧП.

Особое значение проекты ГЧП  имеют на уровне местного самоуправления. На долю городов и поселков (коммунальное хозяйство) приходится основная нагрузка по реализации множества проектов социального значения – поддержание в надлежащем состоянии дорожного и транспортного хозяйства, социальной инфраструктуры, водного хозяйства и защиты окружающей среды, жилищного строительства, водоочистных сооружений, энерго- и газообеспечения и пр. Основная проблема, с которой при этом сталкиваются коммунальные власти, состоит в недостатке финансовых ресурсов. Поэтому на уровне местного самоуправления привлечение частного капитала к решению насущных социально-экономических задач стало обычной практикой. Спектр возможных моделей и глубины партнерства при этом весьма разнообразен (см. Схему 2).

 

Схема 2. Модели партнерства государственных  и частных предприятий

 

 

 

 

 

 

 

                   Основные формы ГЧП

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

                                                                 Увеличение доли частного сектора

 

 

Как показывает опыт развитых стран, именно на местном уровне чаще всего возникает дилемма – приватизировать объекты коммунальной собственности или же искать другие пути привлечения материальных и финансовых ресурсов частного сектора, в т.ч. инициировать проекты ГЧП. В качестве аргументов против прямой и полной приватизации чаще всего выступают опасения сокращения числа рабочих мест, удорожания коммунальных услуг, замены монополии публичных служб частной монополией и др.⁶

Схема 2 показывает диапазон выбора на коммунальном уровне вариантов взаимодействия публичных  и частных предприятий, базирующегося на разной степени приватизации или же величине доли вовлеченного частного капитала. Спектр возможных правовых, организационных и хозяйственных решений находится в пространстве между традиционным государственным (публичным) предприятием и полноправным частным предприятием, в т.ч. и образовавшимся в ходе полной приватизации. Интересен вариант, пока еще мало распространенный в России, когда полностью государственное или публичное (по составу собственности) предприятие действует в частной по существу правовой форме.⁷ Формы ГЧП возникают тогда, когда капитал предприятия является смешанным, причем та или иная степень контроля государства (коммуны) обеспечивается за счет доли его имущества, превышающей 50%.

Из Схемы 2 видно  также, что различные формы партнерских отношений государственного (публичного) и частного капитала как правило осуществляются на основе соответствующих целевых контрактов, предполагающих разную степень переуступки правомочий собственника в пользу частного партнера. Наконец, полная приватизация делает предприятие в правовом отношении независимым от государства (органов местного самоуправления) и переводит образовавшееся частное предприятие в сферу стандартных договорных (контрактных) отношений.

В соответствии с западноевропейской традицией формально приватизированное предприятие, т.е. предприятие, на 100% принадлежащее государству, но работающее в частной организационно-правовой форме (акционерного общества или общества с ограниченной ответственностью) не считается партнерством. В равной степени не считается партнерством и самостоятельное частное предприятие, заключающее с публичной властью стандартный контракт на поставку социально значимой продукции или услуг. Основным признаком государственно-частного партнерства является участие в публично-частной кооперационной цепочке по созданию добавленной стоимости. В свою очередь, процесс создания этой добавленной стоимости в значительной степени ориентируется на степень перераспределения задач и рисков между государственным (публичным) и частным партнерами. При этом каждый партнер принимает на себя те задачи и ответственность, которые он может обеспечить с лучшим качеством и эффективностью. Это и есть синергетический потенциал партнерства.

Смешанные предприятия, в которых  в разных долях присутствует частное и публичное имущество, являются распространенной формой решения различных коммунальных проблем на принципах государственно-частного партнерства.

 

 

Схема 3. Модель организации  совместного муниципально-частного предприятия

 

 

 

 

 

На схеме 3 представлен типичный вариант организации на муниципальном  уровне специальных проектов по улучшению  обслуживания потребителей совместными  усилиями муниципальных властей  и частного предпринимательства. Под  проект создается совместное предприятие-исполнитель, в капитале которого в целях сохранения публичного контроля преобладает коммунальное имущество (не менее 50,1%). Тем самым максимальная доля частного капитала ограничивается 49,9%, т.е. контрольный пакет в любом случае сохраняется в руках муниципальных властей. Организуются минимально необходимые структуры предприятия-исполнителя, определяются источники и порядок финансирования исполнения проекта, согласовываются рамочные условия деятельности участников. В результате потребитель получает продукт (товары и услуги) «из одних рук». Источником финансирования проекта могут быть средства местных и национальных бюджетов, а также целевые средства из-за рубежа (например, средства целевых фондов Европейского союза).

В зависимости от характера решаемых в рамках ГЧП конкретных задач все множество существующих и постоянно вновь возникающих форм партнерств можно подразделить на отдельные типы (модели). Соответственно основным целям ГЧП различаются организационные модели, модели финансирования и модели кооперации. Разумеется, это деление в значительной степени условно, и во многих случаях партнерства используют и развивают формы, базирующиеся на преимуществах разных моделей и их сочетании.⁸

В случае организационных моделей  не происходит как правило глубокого вторжения в отношения собственности, сотрудничество публичного и частного партнеров осуществляется за счет привлечения третьих организаций, переуступки отдельных функций и контрактных обязательств, использования возможностей передачи объектов во внешнее управление и т.п. К организационной модели относят и наиболее распространенный в настоящее время тип ГЧП – концессии. К числу моделей финансирования следует причислить такие формы, как коммерческий найм, аренда, все виды лизинга, предварительное и интегрированное проектное финансирование. Модель кооперации представляет собой всевозможные формы и методы объединения усилий ряда партнеров, отвечающих за отдельные стадии общего процесса создания новой потребительной стоимости как публичного блага (товаров, услуг, объектов инфраструктуры и пр.). Часто такая кооперация требует создания сложных, в т.ч. холдинговых структур по сооружению объектов и их эксплуатации, особенно в сфере производственной и социальной инфраструктуры.

В мировой практике сложилось множество разнообразных моделей, форм, типов и конкретных вариантов реализации партнерских отношений между государством и бизнесом. Принятые классификации ГЧП выделяют обычно следующие формы:

1.Контракты как административный договор, заключаемый между государством (органом местного самоуправления) и частной фирмой на осуществление определенных общественно необходимых и полезных видов деятельности. Наиболее распространенными в практике ГЧП считаются контракты на выполнение работ, на оказание общественных услуг, на управление, на поставку продукции для государственных нужд, на оказание технической помощи.⁹ В административных контрактных отношениях права собственности не передаются частному партнеру, расходы и риски полностью несет государство. Интерес частного партнера состоит в том, что по договору он получает право на оговариваемую долю в доходе, прибыли или собираемых платежах. Как правило контракты с государственным или коммунальным органом являются для частного предпринимателя весьма привлекательным бизнесом, т.к. помимо престижа гарантируют ему устойчивый рынок и доход, а также возможные льготы и преференции.

2.Аренда в ее традиционной форме (договора аренды) и в форме лизинга. Особенность арендных отношений между властными структурами и частным бизнесом заключается в том, что происходит на определенных договором условиях передача частному партнеру государственного или муниципального имущества во временное пользование и за определенную плату. Традиционные договора аренды предполагают возвратность предмета арендных отношений, причем правомочие по распоряжению имуществом сохраняется за собственником и не передается частному партнеру. В специально оговариваемых случаях арендные отношения могут завершиться выкупом арендуемого имущества. В случае договора лизинга лизингополучатель всегда имеет право выкупа государственного или муниципального имущества.

3.Концессия (концессионное соглашение) является специфической формой отношений между государством и частным партнером, получающей все большее распространение. Ее особенность заключается в том, что государство (муниципальное образование) в рамках партнерских отношений, оставаясь полноправным собственником имущества, составляющего предмет концессионного соглашения, уполномочивает частного партнера выполнять в течение определенного срока оговариваемые в соглашении функции и наделяет его с этой целью соответствующими правомочиями, необходимыми для обеспечения нормального функционирования объекта концессии. За пользование государственной или муниципальной собственностью концессионер вносит плату на условиях, оговоренных в концессионном соглашении.

Существующие  научные и законодательные трактовки  концессии как экономической  категории весьма разнообразны, но можно выделить ряд ее существенных характерных признаков:

• Предметом концессии всегда является государственная (муниципальная) собственность, а также монопольные виды деятельности государства либо муниципального образования;
• Соответственно одним из субъектов концессионного соглашения является государство или муниципалитет (в лице соответствующих органов исполнительной власти);
• Цель концессии – удовлетворение общественных нужд и потребностей;
• Концессия всегда имеет договорную основу (концессионное соглашение);
• Концессия основана на возвратности предмета соглашения;
• Предмет концессии предоставляется частному партнеру за плату, определяемую в соглашении.¹⁰

Применительно к концессии особенно явственно выступает необходимость  адекватного потребностям экономического роста развития и оформления упоминавшихся  выше публично-правовых отношений. Если в случае контрактов, в договорах аренды и подряда государство или муниципальное образование выступает как субъект гражданского права и для его эффективной деятельности вполне достаточно норм Гражданского кодекса, то в рамках концессии государство прежде всего является органом публичной власти. Будучи таковым, оно не просто предоставляет партнерам по соглашениям часть своих правомочий как собственника, но и делегирует им часть своих властных функций (исключительных прав). Делегировать функции публичной власти можно только на основании соответствующего властного акта государства. Источником исключительности предоставляемых по концессионному соглашению прав, таким образом, является не статус государства как собственника, а его прерогативы как органа публичной власти.¹¹ Исключительный (монопольный) характер прав, предоставляемых государством концессионеру (частному партнеру), заключается в том, что в рамках территории или вида деятельности, на которые он получает исключительное право, не допускается аналогичная деятельность любых третьих лиц, а также и самого государства.

К публично-правовым признакам концессионных соглашений относится фиксирование в них  публичных интересов, выразителем  и представителем которых является государство.¹² Частный партнер государства по концессионному соглашению (концессионер) обязан подчиняться требованиям публичных интересов, т.е. обеспечивать бесперебойность оказания услуг, недискриминацию пользователей аналогичных категорий, общедоступность услуг, равенство тарифов за одинаковые услуги. Обстоятельства, ставящие под угрозу или причиняющие ущерб публичному интересу, могут быть законным основанием для принятия мер, не предусмотренных соглашением. С целью защиты публичного интереса в концессионном соглашении могут быть предусмотрены определенные односторонние права и преимущества органа публичной власти перед концессионером.