Теоретические и практические проблемы государственно-частного партнерства

Дерябина М.А.

к.э.н., зав. сектором Института экономики  РАН

Теоретические и практические проблемы государственно-частного партнерства^*

Неотъемлемым условием нормального  функционирования рыночной экономики  является конструктивное взаимодействие бизнеса и структур государственной власти. Характер этого взаимодействия, методы и конкретные формы могут существенно различаться в зависимости от и зрелости и национальных особенностей рыночных отношений. При этом государство никогда не бывает свободным от выполнения своих социально ответственных функций, связанных с общенациональными интересами, а бизнес, в свою очередь, всегда остается источником и мотором развития и приращения общественного богатства. В последние десятилетия в экономике ряда развитых и развивающихся стран складывается совершенно особое качество взаимодействия бизнеса и власти, обычно называемое партнерством и выходящее за рамки как хорошо известных дирижизма и патернализма со стороны государства, так и простого использования властными структурами возможностей предпринимателей для реализации общественно значимых целей. Развивающееся партнерство, в отличие от традиционных отношений, создает свои базовые модели финансирования, отношений собственности и методов управления.

Эффективное взаимодействие между государством и частным бизнесом распространяется прежде всего в инфраструктурных отраслях, где исторически сложились и потребности, и возможности такого взаимодействия при реализации крупномасштабных социально-экономических задач. При этом принципиально важен комплекс вопросов, связанных с перераспределением правомочий собственности, неизбежно возникающим в процессе перерастания преимущественно административно-властных отношений между государством и бизнесом в отношения партнерства, закрепляемые соответствующими соглашениями сторон. Более того, некоторые устоявшиеся формы партнерства, например, концессии, нередко расцениваются как косвенная приватизация или же ее полноценная альтернатива, т.е. рассматриваются как вторжение в систему отношений собственности. Однако, в отличие от стандартной полномасштабной приватизации, в партнерствах государство сохраняет существенную степень хозяйственной активности и контроля за экономическими процессами, а также некоторые правомочия собственности. В строгом смысле партнерства институционально преобразуют сферы деятельности, традиционно относящиеся к ведению государства.

Разделение правомочий собственности  между государственным и частным  секторами экономики в рамках партнерства обычно касается не всего  комплекса правомочий, на которые распадается в хозяйственном обороте суверенное право титульного собственника, а лишь некоторых из них. Речь идет прежде всего о таких ключевых правомочиях, как право контроля над использованием активов, право на доход, право на управление, а также о праве на изменение капитальной стоимости объектов соглашений и праве на переуступку тех или иных собственнических правомочий другим лицам. Вопрос перераспределения правомочий собственности между экономическими агентами (обоих секторов экономики) в рамках партнерства принципиально важен потому, что непосредственно связан с той или иной формой и мерой вознаграждения за достижение целей, предусмотренных соглашением. При этом существуют определенные ограничения на передачу некоторых правомочий со стороны государства частному сектору, если такая передача приводит к перевесу экономических (коммерческих) целей фирм над социально значимыми целями партнерства.

Масштабный опыт перераспределения  правомочий собственности между  государством и частным бизнесом имеется в так называемых секторах общественных услуг (в частности, в инфраструктурных отраслях). Именно в этих отраслях исторически сложились традиции делегирования государством ряда ключевых правомочий частному сектору. Государство несет ответственность перед обществом за бесперебойное обеспечение публичными благами (public goods), чем в принципе и объясняется тенденция к сохранению соответствующих секторов экономики в госсобственности. Кстати, качественное использование госкапитала является необходимым условием удовлетворительной динамики как развитой, так и развивающейся рыночной экономики. Но с другой стороны, именно частное предпринимательство отличает мобильность, высокая эффективность использования ресурсов, склонность к инновациям. Использовать преимущества обеих форм собственности без глубоких социальных перемен и потрясений как раз и оказывается возможным в рамках разнообразных форм и методов государственно-частного партнерства. Накопленный к настоящему времени арсенал этих форм позволяет при безусловном сохранении важнейших национальных объектов в государственной собственности передавать часть правомочий собственника частному сектору. Имеются в виду главным образом такие функции, как строительство, эксплуатация, содержание и управление в сфере производственной и социальной инфраструктуры. Таким образом в традиционно государственную сферу экономики привносятся своего рода частные товары и услуги (private goods), создающие условия и предпосылки эффективного функционирования инфраструктурных объектов, оптимального управления ими, рационального использования ресурсов.

Во всем разнообразии методов и  форм партнерства мера конкретного  участия государства и частного бизнеса, а также условия их сочетания  могут существенно различаться. Так, частный компонент в партнерствах может выступать в качестве одной из сторон контракта (чаще всего контракты на поставку товаров и услуг для государственных нужд, контракты технической помощи, контракты на управление), когда права собственности жестко разделены. К партнерствам с разделенными правами собственности относятся соглашения о разделе продукции и лизинговые (арендные) соглашения. В случае концессионных соглашений всех типов речь уже идет о частичной передаче некоторых правомочий собственности от государственного к частному партнеру (обычно правомочий пользования, владения и управления). Наконец, акционерное или долевое участие частного капитала в государственном предприятии (совместное предприятие) предполагает более высокий уровень интеграции государственного и частного капитала в реализации партнерских отношений для достижения социально и экономически значимых целей. В рамках каждой из этих институциональных альтернатив государственно-частного партнерства и множества специфических вариантов распределения правомочий между государственным и частным секторами создается возможность использовать эффективные системы стимулов, соответствующие концентрации прав собственности.

Понимание специфики форм и методов  государственно-частного партнерства  требует, таким образом, ясности  по двум группам проблем. Во-первых, необходимо уяснить, в чем специфика именно государственно-частного партнерства в рамках всей системы отношений бизнеса и власти. Во-вторых, следует оценить, как в процессе передачи тех или иных правомочий от государства частному бизнесу изменяется система отношений собственности, прежде всего в смысле установления различий между партнерством и приватизацией.

Во всем разнообразии сотрудничества государства и частного сектора  партнерство занимает особое место. Модели и структура собственно ГЧП, в свою очередь, также весьма разнообразны, однако их объединяют некоторые характерные особенности, позволяющие выделить партнерство в самостоятельную экономическую категорию. Партнерство строится как формализованная кооперация государственных и частных структур, специально создаваемая под те или иные цели и опирающаяся на соответствующие договоренности сторон. Как свидетельствует опыт стран с развитой рыночной экономикой, основные черты ГЧП, отличающие его проекты от других форм отношений государства и частного бизнеса, заключаются в следующем:

• Определенные, а в ряде случаев и достаточно длительные сроки действия соглашений о партнерстве (от 10-15 до 20 и более лет, в случае концессий – до 50 лет). Временная ограниченность четко соблюдается: проекты обычно создаются под конкретный объект (порт, дорога, объект социальной инфраструктуры и т.п.), который должен быть завершен к определенному сроку;
• Специфические формы финансирования проектов: за счет частных инвестиций, дополненных государственными финансовыми ресурсами (нередко значительными), или же совместное инвестирование нескольких участников;
• Реализация партнерских отношений в условиях конкурентной среды, когда за каждый контракт или концессию происходит конкурентная борьба между несколькими потенциальными участниками;
• Специфические формы распределения ответственности между партнерами: государство устанавливает цели проекта с позиций интересов общества и определяет стоимостные и качественные параметры, осуществляет мониторинг за реализацией проектов, а частный партнер берет на себя оперативную деятельность на разных стадиях проекта – разработка, финансирование, строительство и эксплуатация, управление, реализация услуг потребителям;
• Разделение рисков между участниками соглашения на основе соответствующих договоренностей сторон.¹

Партнерские отношения государства  и бизнеса требуют согласования интересов этих двух основных институтов современного общества и экономики. ГЧП – не простое сложение ресурсов. Следует понимать, что каждая из сторон партнерства имеет собственные цели, решает свои конкретные задачи, стороны имеют различные мотивации. Государство заинтересовано в росте объемов и улучшении качества предоставляемых услуг инфраструктурных и социально ориентированных отраслей населению и экономическим агентам. Частный сектор стремится стабильно получать и увеличивать прибыль. Причем стратегически мыслящий бизнес выстраивает свои приоритеты в первую очередь не просто под размер прибылей, а в интересах устойчивости получения доходов от проектов. При этом обе стороны заинтересованы в успешном осуществлении проектов в целом. Проекты ГЧП зачастую облегчают выход на мировые рынки капиталов, активизируют привлечение иностранных инвестиций в реальный сектор экономики. Особое значение ГЧП имеет для экономики регионов, где на его основе происходит развитие местных рынков капитала, товаров и услуг. Однако интересы государства и бизнеса могут не просто не совпадать, но и быть противоречивыми, поэтому заключению договора о партнерстве должны предшествовать переговоры сторон, балансирующие эти интересы и цели проектов.

Каждая из сторон партнерства вносит свой вклад в общий проект. Так, со стороны бизнеса таким вкладом  являются: финансовые ресурсы, профессиональный опыт, эффективное управление, гибкость и оперативность в принятии решений, способность к новаторству и т.п. Участие предпринимательского сектора в совместных проектах обычно сопровождается внедрением более эффективных методов работы, совершенствованием техники и технологии, развитием новых форм организации производства, созданием новых предприятий, в т.ч. с иностранным капиталом, налаживанием эффективных кооперационных связей с поставщиками и подрядчиками. На рынке труда как правило повышается спрос на высококвалифицированные и хорошо оплачиваемые профессии.

На стороне государства в  проектах ГЧП – правомочия собственника, возможность налоговых и иных льгот, гарантий, а также получение  некоторых объемов финансовых ресурсов. Государство как главенствующий субъект и основной регулятор  вправе перераспределять при необходимости ресурсы с чисто производственных программ на социальные цели (образование, здравоохранение, наука, культура), а это во многих случаях не только способствует общему улучшению социально-экономического климата, повышает инвестиционный рейтинг страны, но и прямо сказывается на партнерских проектах. Более того, в ГЧП государство получает более благоприятную возможность заняться исполнением своих основных функций – контролем, регулированием, соблюдением общественных интересов. Так, по мере развития ГЧП в сфере инфраструктуры государство может сместить акценты своей деятельности с конкретных проблем строительства и эксплуатации объектов на административно-контрольные функции. И немаловажно в связи с этим то, что неизбежные предпринимательские риски перераспределяются в сторону бизнеса. Общественная же значимость ГЧП заключается в том, что в конечном итоге выигрывает общество как глобальный потребитель более качественных услуг.

В любом случае за государством остаются основные рычаги регулирования и контроля. К их числу относятся: тарифная политика (она всегда и во всех странах остается у государства), контроль за безопасностью, контроль за экологичностью, контроль за качеством обслуживания пользователей. Благодаря сохранению этих контрольных функций государство может уйти от непосредственного руководства хозяйственной сферой, предоставить хозяйственную деятельность частному бизнесу, оставляя за собой контрольные рычаги за деятельностью своих партнеров по проекту.

Специфика взаимоотношений между государством и частным бизнесом в рамках ГЧП, как указывалось выше, состоит в том, что партнерские отношения реализуются путем перераспределения правомочий собственности. Такой методологический подход к анализу категории партнерства позволяет избежать двух распространенных крайностей в ее трактовке. Есть тенденция идентифицировать ГЧП с приватизацией и трактовать его как особую форму – косвенную приватизацию.² Основанием для такой трактовки явилась широта участия частных компаний в реализации правомочий собственности, передаваемых им в рамках проектов от государства – финансирование, проектирование, строительство, владение и эксплуатация государственных предприятий.

В соответствии с другим подходом, партнерства находятся на границе  государственного и частного секторов, не являясь ни приватизированными, ни национализированными институтами. Это своего рода «третий путь», с помощью которого правительства находят политические по существу формы улучшения предоставления населению общественных (публичных) благ.³

Более конструктивен подход к государственно-частному партнерству как к особой, но вполне полноценной замене приватизационных программ, позволяющей реализовать потенциал частнопредпринимательской инициативы, с одной стороны, и сохранить контрольные функции государства в социально значимых секторах экономики, с другой.⁴ При этом в отличие от приватизации как формы возмездной передачи государственной собственности в собственность юридических и физических лиц, в партнерствах право собственности за государством сохраняется. Однако в рамках государственной собственности происходят существенные институциональные преобразования, позволяющие расширять участие частного бизнеса в выполнении части экономических, организационных, управленческих и иных функций. Оставаясь собственником, государство при этом сохраняет за собой и определенную степень хозяйственной активности.

Схема 1. Степень участия частного сектора

                                                         Государственно-частное партнерство