Понятие закона. Виды, иерархия и сила нормативно-правовых актов, их действие во времени и пространстве

     После трехкратного отклонения представленных кандидатур Председателя Правительства  РФ Государственной Думой Президент РФ назначает его самостоятельно, распускает Думу и назначает новые выборы.

     Естественно, что в обычных условиях роспуск Государственной Думы РФ и назначение ее новых выборов не очень желательны для депутатов, что нередко использовалось первым Президентом РФ Б.Н.Ельциным как средство давления на них при решении вопроса о согласии.

     Конституция РФ не указывает, должен ли Президент  РФ после отклонения первой кандидатуры вносить во второй раз другую кандидатуру и в третий раз – третью (то есть каждый раз новых лиц) или он вправе трижды предлагать одно и то же лицо. Регламент Государственной Думы РФ исходит из того, что это должны быть разные кандидатуры, но конституционных оснований для этого нет, а нормы Регламента не обязательны для Президента РФ.

     После назначения Председателя формирование Правительства происходит достаточно простым способом: Председатель Правительства не позднее недельного срока после его назначения представляет Президенту предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти (что имеет прямое отношение к последующему формированию состава Правительства), а также кандидатуры на должности заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров (из которых в соответствии со ст. 110 Конституции и состоит Правительство), а президент их рассматривает и назначает (ч. 2 ст. 112 Конституции РФ).

     При обсуждении этих кандидатур Президент  не может не считаться с мнением  главы Правительства о лицах, которых предполагается внести в состав Правительства, однако последнее слово остается за Президентом, так как он решает вопрос о назначении на должность.

     По  мнению В.А.Ренжина, в подходе к  порядку формирования Правительства, закрепленного в Конституции, есть определенные недостатки.

     Во-первых, Правительство фактически стало  органом, не играющим существенной роли в политической жизни страны; оно  приводит в исполнение инициативы Президента.

     Во-вторых, абсолютный президентский контроль над Правительством, формируемым без учета итогов парламентских выборов, порождал проблемы, связанные с отсутствием пропрезидентского большинства в первой и второй Государственной думах РФ. В результате многие из необходимых реформ годами не получали законодательного оформления и проводились посредством президентских указов (что привело к появлению так называемого «указного права», состоящего на момент отставки первого Президента РФ Б.Н.Ельцина из более чем 3 тысяч указов, нередко противоречащих законам).

     В-третьих, доминирование в политической системе  исполнительной власти при неучастии парламента в формировании Правительства, слабости парламентского контроля над деятельностью последнего, агрессивном вмешательстве в политическую жизнь финансово-промышленных групп (так называемых «олигархов») – все это предопределило расцвет коррупции⁸.

     Состав  Правительства РФ определяется Конституцией РФ, согласно которой Правительство  РФ состоит из Председателя Правительства  РФ, заместителей Председателя Правительства  РФ и федеральных министров (ч. 2 ст. 110). Таким образом, Конституция РФ выделяет три вида членства в федеральном Правительстве: 1) Председатель Правительства РФ; 2) заместитель (заместители) Председателя Правительства РФ и 3) федеральные министры.

     Количество  заместителей Председателя Правительства  РФ законодательно не установлено, оно самостоятельно определяется главой государства исходя из потребностей государственного управления. Так, Правительство РФ, сформированное 9 марта 2004 г., насчитывало только одного заместителя Председателя Правительства; в Правительстве, сформированном 12 мая 2008 г., имелись 7 заместителей, в том числе 2 первых заместителя Председателя Правительства, заместитель Председателя Правительства - Руководитель Аппарата Правительства и заместитель - Министр финансов РФ.

     Ни  Конституция, ни Закон «О Правительстве Российской Федерации» не выделяют категорию первых заместителей Председателя Правительства, существующую в практике правительственной деятельности. В то же время должность первого заместителя главы Правительства является вполне легитимной, она фигурирует в президентских указах о системе и структуре федеральных органов исполнительной власти, которые обладают признаками нормативных правовых актов.

     Конституция РФ и Закон «О Правительстве Российской Федерации» предусматривают вхождение в состав федерального Правительства наряду с Председателем Правительства и заместителями Председателя Правительства только федеральных министров, т.е. руководителей федеральных министерств. Таким образом, вхождение в состав Правительства РФ руководителей иных органов исполнительной власти не предусмотрено.

     Представляется, что состав Правительства РФ не должен быть жестко связан видом исполнительных органов, руководители которых являются членами Правительства. Конституционную  формулу о том, что Правительство РФ состоит из Председателя Правительства РФ, заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров (ч. 2 ст. 110), следует дополнить предложением следующего содержания: «По предложению Председателя Правительства РФ в состав Правительства РФ могут быть включены руководители иных органов исполнительной власти с присвоением им ранга министра». Это позволит более рационально формировать состав федерального Правительства, придавая ему необходимую мобильность с учетом потребностей управленческой деятельности, не вступая в формальное противоречие с Конституцией.

     В практике правительственной деятельности существует институт «министров без портфеля». Так называемый министр без портфеля не является руководителем определенного органа исполнительной власти, но входит в состав Правительства и пользуется равным голосом с другими его членами. Обычно он выполняет отдельные (постоянные либо временные) поручения премьера, который, таким образом, и формирует его служебный статус.

     Должность «министра без портфеля» в современной России учреждалась в разных формах. В одних случаях Президент РФ назначал отдельных лиц членами Правительства без определения служебного профиля. Преимущественно это были известные политики, участие которых в Правительстве давало им высокий должностной статус. Таким членами Правительства в разное время назначались Е.Г. Ясин, А.Я. Лившиц, К.Д. Лубенченко, В.Ю. Зорин. В других случаях Президент присваивал звание министра с обозначением определенной сферы деятельности.

     Правительство РФ в своей деятельности руководствуется принципами верховенства Конституции РФ, федеральных конституционных законов и федеральных законов, принципами народовластия, федерализма, разделения властей, ответственности, гласности и обеспечения прав и свобод человека и гражданина. От других федеральных органов Правительство РФ отличается предметом и сферой деятельности. Как высший исполнительный орган государственной власти, Правительство РФ в пределах своих полномочий:

     1) организует исполнение Конституции  РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов Президента, международных договоров РФ;

     2) осуществляет систематический контроль  за их исполнением федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ;

     3) принимает меры по устранению нарушений законодательства РФ;

     4) разрабатывает меры социально-экономического  развития страны, обеспечения правопорядка.

     Выполняя  свои задачи, Правительство РФ взаимодействует  с другими органами государственной  власти. Оно находится в тесном взаимодействии с Президентом РФ, который, в частности, вправе присутствовать на его заседаниях и указы которого оно обязано исполнять. Правительство РФ взаимодействует с Федеральным Собранием РФ, назначая своих представителей. Кроме того, правительство может направлять в палаты Федерального Собрания официальные отзывы о рассматриваемых палатами федеральных законах и законопроектах и осуществлять другое взаимодействие с палатами парламента. Деятельность Правительства РФ тесно связана с судебными органами. Представитель Правительства РФ есть в Конституционном Суде РФ. Правительство РФ через соответствующие органы и учреждения (министерства юстиции, внутренних дел, их исправительные учреждения, судебных исполнителей и т.д.) обеспечивает исполнение судебных решений.

     Правительство РФ на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ издает постановления и распоряжения, обязательные к исполнению в Российской Федерации, а также принимает акты, не имеющие правового характера (такое право предусмотрено ст. 23 Закона о правительстве), и дает поручения федеральным органам исполнительной власти, соответствующим должностным лицам.

     В любом государстве правительство  осуществляет широкую деятельность, охватывающую государственным управлением практически все сферы общественной жизни. Согласно современной государственно-правовой доктрине, правительство призвано обеспечить охрану существующего публичного порядка, гарантировать права и свободы человека, защиту внешних интересов государства; на него возложено осуществление экономических, социальных и иных функций в сфере государственного управления.

     Сформулируем общие, присущие Правительству функции, обусловленные его природой, а также конституционно-правовым статусом.

     Первая  функция - это руководство и направление деятельности в основных жизненно важных сферах и областях государственной жизни: экономической, социально-культурной, правоохранительной, внешнеполитической.

     Как высший орган исполнительной власти правительство осуществляет деятельность, направленную на исполнение законов и оперативное управление государственными делами. Важной задачей правительства является обеспечение порядка в обществе и охрана прав граждан.

     С данной функцией (либо функциями) тесно  взаимосвязана и обусловлена ею (ими) вторая важная функция – объединение, координация и практическое направление деятельности федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти. Взятые в совокупности указанные функции характеризуют в целом Правительство как орган, имеющий общую компетенцию; т. е. это такой исполнительный орган, который осуществляет руководство всеми основными сферами и отраслями экономики, социально-культурной жизни, а также административно-политической деятельности (данный термин является весьма условным, охватывающим оборону, внешнюю разведку и контрразведку, иностранные дела, внешнеэкономические связи и таможенное дело, а также собственно правоохранительные отрасли: внутренние дела, юстицию), относящимися к ведению Российской Федерации совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, а также межотраслевую сферу.

     В реальности Правительство участвует  в руководстве государством и  осуществлении всей государственной  политики (тем более, что членами  Правительства являются министры иностранных дел, обороны, внутренних дел и т.д.) По нормам Конституции и Закона «О Правительстве» оно занимается всеми проблемами внутренней и внешней политики, обороноспособности и безопасности государства. Но так сложилось на практике, что в первую очередь Правительство ведает вопросами народного хозяйства страны, социально-культурного строительства. Однако в большей мере соответствующие вопросы находятся в центре внимания Президента, а усилия Правительства концентрируются Президентом на экономической, социальной, культурно-просветительской сферах.⁹

     Статья 4 Закона «О правительстве» закладывает функции Правительства РФ по организации исполнения законов и иных нормативных актов. К основным направлениям указанной деятельности статья относит:

     - организацию исполнения Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов Президента РФ, международных договоров РФ. Следует заметить, что в отличие от иных нормативных актов, констатирующих примат ратифицированных международных актов над национальным законодательством, статья 4 ФКЗ «О правительстве» называет их в последнюю очередь;

     - систематический контроль за  их исполнением федеральными  органами исполнительной власти  и органами исполнительной власти  субъектов РФ;

     - принятие мер по устранению нарушений законодательства РФ.

     Выполняя  свои функции, Правительство заинтересовано в наличии хорошей нормативной  правовой базы. В этом плане задачей  Правительства можно считать  подготовку и обеспечение прохождения  в парламенте необходимых законов  РФ, подготовку нормативных актов Президента, а также принятие в целях регулирования общественных отношений собственных нормативных актов в развитие Конституции РФ, федеральных законов и актов Президента.

     С учетом сказанного можно выделить следующие  главные задачи, которые реализует Правительство:

     - участие в руководстве государственным,  хозяйственным и социально-культурным  строительством в стране;

     - организация и контроль исполнения  Конституции РФ, законов Российской  Федерации, международных договоров  Российской Федерации и указов Президента органами исполнительной власти;

     - руководство и организация деятельности  органов исполнительной власти  в РФ;

     - участие в правотворческом процессе  посредством подготовки проектов  нормативных актов, передаваемых  парламенту и Президенту РФ или принимаемых самим Правительством РФ.¹⁰

Список литературы

1. Конституция РФ (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных  Законами РФ о поправках к Конституции  РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, № 7-ФКЗ) // Российская газета, № 7, 21.01.2009.
2. Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 № 2-ФКЗ (ред. от 28.12.2010) «О Правительстве Российской Федерации» // Российская газета, № 245, 23.12.1997.
3. Алексеев С.С. Общая теория права. Курс в 2-х томах. Т. 2. - М.: Проспект, 2009.
4. Иванов С.А. Нормативные правовые акты Российской Федерации. - М.: Московский университет МВД России, 2004.
5. Конституционное право России / Отв. ред. Ю.Л. Шульженко. - М.: ТК Велби; Проспект, 2010.
6. Нерсесянц В.С. Философия права: Учебник для вузов. - М.: Норма, 2011.
7. Петухов В.Н. Деятельность Правительства РФ // Гражданин и право. 2009.  № 9.
8. Пиголкин А.С. Общая теория права. - М.: АСТ, 2006.
9. Радько Т.Н. Теория государства и права. - М.: Проспект, 2012.
10. Ренжин В.А. Роль Конституции 1993 г. в создании новых подходов к формированию Правительства // Проблемы современного российского и международного права. - Калининград, 2005.