Государственное предпринимательство

      Одной из форм государственного предпринимательства являются казённые предприятия.

      Казенными называются предприятия (заводы, фабрики, хозяйства), принадлежащие "казне", то есть государственные предприятия.

      Они находятся под прямым государственным  управлением по вопросам производства   (директивное   планирование,  задания),  политики  цен, финансов, материального стимулирования персонала. Казенные предприятия не вправе  отказаться от заключения государственного  контракта на поставку товаров для  государственных нужд. Соответственно они обязаны заключать  конкретные договоры с организациями - потребителями  товаров или услуг. Имущество  казенного предприятия закрепляется за ним на праве оперативного управления.

      Одновременно  государство  принимает  на  себя ответственность по обязательствам  этой  категории предприятий и  оказывает им необходимую финансовую  помощь,  защищает  от банкротства, предоставляет льготы по госзакупкам   и   др.   Следовательно, рассматриваемые   предприятия представляют собой фактически бюджетные организации и исключаются из рыночной системы ведения хозяйства, хотя и испытывают определенное ее влияние.

      Нормальное  функционирование казенных предприятий  поддерживается жесткой дисциплинарной ответственностью, но едва ли они смогут претендовать на достаточно высокую  экономическую эффективность.  Расходы  по  их  содержанию  составят  весомую  часть государственного бюджета.

      Из  сказанного следуют, по меньшей мере, два вывода:

- численность  казенных предприятий необходимо  свести к разумному минимуму;

  - применительно  к  ним   целесообразно  разработать   специальную систему управления.

      Казалось  бы, решение проблемы управления казенными  предприятиями можно  найти  на путях заимствования опыта управления государственными предприятиями  в  развитых странах. Однако в разных странах  он различен и  учитывает конкретные особенности данной страны. Поэтому  предложения о  перенесении  на  российскую  почву  соответствующего  опыта США или Франции  едва  ли  приемлемы.  Необходимо  самостоятельно  вписаться в существующую   систему  органов  управления  и  учитывать  собственный исторический опыт.

      Пожалуй,  единственной  общей  чертой управления государственными предприятиями  во всех странах является осуществление  этого управления соответствующими   министерствами   или (наряду с  министерствами) специальными  постоянно  действующими комиссиями (например, федеральная  комиссия по атомной энергии в  США).

      В России в соответствии с Указом Президента РФ от 23 мая 1994 года № 1003 "О реформе  государственных  предприятий" решение  о ликвидации   федерального   госпредприятия  и  создании  на  его  базе казенного  завода,  фабрики  или хозяйства принимает Правительство РФ.  Оно  определяет, и федеральный  орган  исполнительной власти, который утверждает устав казенного предприятия и руководит его деятельностью.

      Сохранив  административную подчиненность предприятий, необходимо исключить прежние наиболее существенные недостатки командной  системы.  К  их  числу  следует  отнести, прежде  всего, отсутствие у руководства предприятием  стимулов  к  проявлению  инициативы и риску, а  также фактически отсутствие ответственности  за  последствия  принимаемых  вышестоящими органами решений. Современный  хозяйственный руководитель казенного  предприятия не должен становиться  передаточной инстанцией для реализации приказов  и указаний работников государственного аппарата.  Он и  здесь вправе иметь определенную самостоятельность. За вышестоящей  инстанцией   следует сохранить  лишь контроль за его действиями.

      Средством преодоления указанных и иных недостатков существовавшей ранее  системы  управления  может  быть: 

      во-первых, коллегиальность в принятии важнейших  хозяйственных решений высококомпетентными  лицами;

      во-вторых, применение  конкурсной системы  подбора руководящих кадров;

      в-третьих, использование в ряде случаев  независимых экспертных оценок.

      Практическая  реализация этих положений видится  в следующем:

1. Стратегические  решения  по  управлению казенным предприятием должны приниматься в вышестоящем органе коллегиально.
2. В рамках принятых решений руководителю предприятия должна быть гарантирована  определенная  степень  самостоятельности,  без  чего не может проявиться предпринимательская активность менеджера.
3. Подбор  менеджеров  должен  проводиться на основании конкурса программ претендентов. Преимущество получают программы, наиболее полно отражающие требования государственной промышленной политики.
4. Заключение с хозяйственным руководителем контракта, в котором реально гарантируются его права и четко установлены его обязанности, а с предприятием - "контракт плана", в котором содержится программа его деятельности.
5. Как показывает зарубежная практика, программы деятельности государственных   предприятий составляются таким образом, чтобы государственные субсидии на их реализацию были минимальными, а расходы покрывались за счет   средств от успешной предпринимательской деятельности.  В  этих целях необходима не только определенная свобода менеджера, но и создание  заинтересованности персонала в достижении положительных результатов работы  (индивидуальной,  подразделения, предприятия в целом). Можно и нужно использовать как давно применяемые (например,  бригадная  организация  труда),  так  и  новые  (например, участие в прибылях) формы управления производством.
6. Ответственность государства по долгам предприятия должна быть не прямой, а  субсидиарной. Исходя из вышеизложенного, один из вариантов схемы управления казенными  предприятиями мог бы выглядеть следующим образом.

      При отраслевом органе управления образуется комиссия (комитет, совет) по управлению  казенными предприятиями. Организация  такого органа в системе Госкомимущества  нецелесообразна, поскольку управление казенным предприятием   требует  знания отраслевых особенностей производства. Вместе с тем в состав этих комиссий в целях недопущения превалирования ведомственных интересов желательно включать не менее 50 процентов независимых специалистов   (экономистов, финансистов, представителей  Госкомпрома, ГКАП и др.). Сформированная таким образом комиссия  могла  бы исполнять функции постоянно действующей конкурсной комиссии по   подбору руководящих  кадров, разрабатывать  условия конкурса, программу деятельности предприятия, осуществлять контроль. Наряду с "внешним" управлением в организационную структуру предприятия необходимо ввести органы, через которые персонал имел бы возможность принимать участие в управлении производством.

      Попытка установить оптимальный правовой  статус руководителей госпредприятий (как казенных, так и коммерческих) осуществлена Указом Президента  РФ  от  10  июня  1994  года  №1200 "О некоторых мерах по обеспечению  государственного управления экономикой". Им установлено, что правительство  или   уполномоченные им федеральные  органы исполнительной власти заключают  с хозяйственным  руководителем  контракт, базирующийся не на   трудовом, а на гражданском законодательстве. В  Указе  перечислены обязательные условия, которые должны содержаться  в контракте, включая порядок  и  условия  его досрочного расторжения  и даже ответственность менеджера  за ущерб, причиненный предприятию  в результате его действий или  бездействия.

      Гражданско-правовой характер контракта в принципе дает возможность федеральным органам  устанавливать права и обязанности  руководителя по управлению предприятием без оглядки на законодательные  ограничения, установленные  КЗоТ. Ведь ни о каких конкретных правах и  обязанностях   хозяйственного руководителя, кроме его  отчетности, порядок  и сроки которой должны быть установлены  Правительством РФ, в Указе не говорится. Очевидно, вопросы управления казенным предприятием должны  быть решены в  последующих подзаконных актах. До их издания как вновь  назначаемые  руководители, так и менеджеры, у которых истек срок трудовых  контрактов,  оказываются в полной зависимости от усмотрения работников аппарата соответствующего госоргана.

      В государственные коммерческие предприятия входят  предприятия, не преобразованные в АО и на базе которых не созданы казенные предприятия. Имущество закреплено за ними на праве полного хозяйственного ведения. Государственные коммерческие  предприятия находятся на  полном коммерческом расчете, имеют широкую самостоятельность и практически те  же права, что и частные предприятия (за  исключением права назначать руководителя и осуществлять операции с государственным имуществом).

      В отличие от казенных предприятий  АО с государственным капиталом участвуют в конкуренции.  Их  основной  задачей является  получение прибыли (коммерческие  функции). Они могут быть объявлены банкротами, поскольку самостоятельно отвечают по своим долгам. Вместе с тем эти АО в критической ситуации могут рассчитывать  на  финансовую  помощь государства.  Последнее обстоятельство выводит государственные АО из жестких последствий конкуренции, что снижает стимулы эффективного функционирования.  И, тем не менее, неверна установка на то, что государственное предприятие обречено на неэффективность. Нужно сделать все возможное, чтобы оно приносило прибыль не меньшую, чем предприятия частного сектора. По критерию   участия в капитале и влияния государственных органов на управление можно выделить две группы АО:  АО, в которых 100 процентов капитала принадлежит государству,  и АО,  в которых государству принадлежит контрольный пакет акций или золотая акция.

      В качестве общей цели создание АО со 100-процентным государственным капиталом  призвано решить задачу совмещения достаточно плотной   зависимости предприятия  от структур   государственного управления и достаточной самостоятельности для достижения коммерческих целей.

      Государственное влияние на промышленную политику предприятия  обеспечивается отходом от  традиционной организационной структуры управления  АО.  Выпадает  один  из  главных  ее  элементов - собрание акционеров. Его функции должен, видимо, выполнять  совет директоров, состав которого определяется собственником - государством.

      Целесообразно ввести в состав совета  директоров наряду с представителями  отраслевого  органа управления представителей администрации  предприятия, трудового  коллектива,  местных органов власти. И конечно, высококвалифицированных специалистов (менеджеров, финансистов и т.п.). Представители  трудящихся  избираются трудовым коллективом, представители  местного органа управления назначаются  этим органом,  все  остальные  назначаются отраслевым органом  управления. На подобном принципе   представительства  интересов  формируется  совет государственного АО во Франции.

      АО  со 100-процентным государственным   капиталом несет самостоятельную  имущественную ответственность. Создается  возможность обращения   взыскания  по долгам на имущество такого  предприятия.

      Наделение хозяйственной самостоятельностью  и установление ответственности  по своим долгам  создает объективные  предпосылки "рыночного  поведения" соответствующих фирм. Тем не менее  достаточная эффективность деятельности таких  АО  сомнительна, имея в  виду, что решения,  принимаемые  органом, в котором доминируют  представители государства, могут  тормозить  действия администрации  в улучшении коммерческих  результатов. Таким образом, государственная  промышленная политика может проводиться  с  помощью рассмотренной организационно-правовой   формы достаточно эффективно, но должна корректироваться с учетом коммерческих задач АО.

      Более перспективны АО, в которых  государству  принадлежит контрольный пакет  акций. Такое акционирование при  его правильном проведении   решит  три основные задачи.

      Во-первых, поскольку  оно проводится применительно  к крупным предприятиям с высокой  стоимостью основных фондов, на рынок  ценных бумаг поступает  значительное количество акций и создаются  условия для реализации ваучеров через чековые  аукционы.

      Во-вторых, сохраняется возможность воздействия  на стратегию и тактику акционированных  предприятий в целях обеспечения  общественных интересов.

      В  частности, являясь крупным инвестором,  государство может оказывать  решающее влияние на объем и направление  инвестиций. Вопреки мелким инвесторам и менеджерам, которые предпочитают проекты с большей отдачей  в ближайшей перспективе, государство-инвестор заинтересовано в реализации   крупных   долгосрочных программ. 

      В-третьих,  создаются предпосылки нормальных (в   отличие от ранее существовавших) взаимоотношений    между собственником, менеджером и трудовым коллективом.

      Контрольный пакет акций позволяет государству  осуществлять права собственника через  своих  представителей в управлении АО (собрание акционеров, совет директоров), поскольку в течение по крайней  мере трех лет состав совета  директоров образуемых АО должен включать не менее  51 процента представителей государства.  Правительство и Госкомимущество  России вправе   поручать на контрактной  основе представление  интересов  государства в совете директоров определенным лицам, в том числе  должностным  лицам органов государственного управления по представлению соответствующего министерства, ведомства, региона. При таком составе совета   директоров проведение государственной промышленной политики обеспечивается достаточно четко.

      Существующие  правомочия  государственных  органов  можно было бы признать   оптимальными,   если  бы  не  порядок  формирования  совета директоров  и  правления,  а  также  назначения генерального директора (президента) АО.

      Дело  в  том,  что  на  всех  предприятиях,  преобразованных в АО открытого  типа в соответствии с Указом Президента от 1 июля 1992 года №   721,  должностные  лица  не  избираются  собранием  акционеров, а назначаются  государственными органами и не на конкурсной основе, а по усмотрению соответствующего должностного лица (исключая представителей трудового  коллектива). Установленный порядок  продолжает  традицию, когда судьба хозяйственного руководителя зависит  от структур (ранее партийных, теперь - государственных), которые не несут  ответственности за провалы и  не  стимулируются  в  случае  успешной  работы  вновь созданного АО.