Зарубіжна та вітчизняна практика аудиту у державному секторі (державний аудит та особливості процесу його здійснення)

     Вищий орган контролю Монголії має право проводити аудит діяльності парламенту, президента, конституційного суду, уряду, їхніх секретаріатів, секретаріатів суду й адвокатури, міністерств, урядових структур, центрального банку, бюджетних організацій і державної частки в активах акціонерних товариств, а також виявляти некоректність дій службовців вищого рангу щодо інших осіб та громадян.

     Характерними  для вищих органів фінансового  контролю зарубіжних країн є  підходи до організації роботи. Планування аудиту піврічне (Бразилія) або щорічне (Іспанія, Німеччина, Бельгія, Нідерланди, Польща, Чехія). Органи контролю самостійно обирають об'єкти аудиту. Плани складаються на підставі власного досвіду, запитів та пропозицій парламенту, уряду, верховного суду, громадян тощо й затверджуються безпосередньо керівником органу контролю або його колегією. Загальноприйнятою є норма, коли народні обранці не мають права давати вказівки рахунковим відомствам щодо безумовного проведення контрольно-ревізійних заходів.

     Зарубіжні рахункові відомства здійснюють аудит правильності використання фінансових ресурсів із точки зору законності й доцільності, а також повноти  і своєчасності відображення фінансово-господарських  операцій в облікових та звітних  реєстрах. Фінансовий аудит є незалежною оцінкою фінансових звітів державних  підприємств, організацій та установ. У ході виконання фінансового  аудиту перевірці підлягають як окремі ділянки діяльності органу, так і  консолідовані документи управлінських  структур. Тема аудиту пов'язана з частиною фінансового менеджменту уряду або окремої досліджуваної одиниці[5].

     Проведення  фінансового аудиту й підготовка підсумкових аудиторських документів повинна здійснюватися тільки в  межах загальноприйнятих стандартів аудиту (generally accepted accounting standarts), які  охоплюють усі елементи й стадії аудиту: планування, пошук доказів (фактів), звітування.

     Здебільш  у верховних органів фінансового контролю найуживаніші такі типи фінансового аудиту:

• вибірковий (selective);
• тематичний (cross-sectional);
• попередній (або оглядовий) (preliminary);
• подальший (follow-up);загальний (general).

     Найгнучкішим  і найдієвішим є тематичний аудит - контрольний захід, що здійснюється одночасно у різних організаціях з метою виявлення стану дотримання певних норм законодавства або дослідження  ефективності адміністративних рішень органів державного управління.

     За  підсумками аудитів  складаються:

• аудиторські довідки (протоколи)
• звіти.

     В аудиторських звітах обов'язково називають  ті питання, які потребують розв'язання або удосконалення. Аудиторські  висновки передають до органів влади (парламенту, уряду, галузевим міністерствам, відомствам) та оприлюднюють через  засоби масової інформації.

     Наприклад, щорічна звітність Національного управління аудиту Данії складається з трьох типів:

• узагальнений звіт фінансового аудиту;
• 15-20 звітів аудиту адміністративної діяльності;
• звіт про результати діяльності відомства (у тому числі рекомендації з питань бухгалтерського обліку й аудиту).

     Звіти передають на розгляд Комітету державних  рахунків та одночасно надсилають на адреси відповідних міністерств, коментарі  яких разом із відповідями Генерального аудитора відтворюються у щорічному  звіті державних рахунків, який передається до парламенту.

     Ефективність  роботи верховних  органів фінансового  контролю визначається насамперед обсягами щорічної економії коштів, що досягається внаслідок  впровадження пропозицій рахункового відомства. Характерним параметром ефективності аудиту є питома вага застосування об'єктами контролю запропонованих за підсумками аудиту рекомендацій.

     Обов'язком  більшості верховних інститутів державного фінансового контролю є  оперативне та перспективне управління відомчим контролем для забезпечення координації, усунення дублювання в  роботі різних контрольних підрозділів. Обов'язковій оцінці з боку незалежного зовнішнього державного аудиту підлягає організованість, надійність та ефективність функціонування систем внутрішнього фінансового контролю.

     У ході регулярного аудиту доходів  і витрат міністерств Суд аудиту Нідерландів не здійснює дублювання уже проведеного іншими органами аудиту, наприклад, підрозділами відомчого  контролю, а використовує його результати, щоправда, після попередньої перевірки його якості .

     Неодмінним  чинником ефективного розвитку державного фінансового контролю й аудиту є  забезпечення активної участі держави  у міжнародних відносинах для  набуття досвіду побудови структури  та організації аудиту у галузі державного управління.

     Саме  для впровадження ідей та досвіду  вищих аудиторських організацій  світу у 1953 році було створено Міжнародну організацію вищих органів фінансового контролю INTOSAI (International Organization of Supreme Audit Institutions), до якої входять понад 170 членів, а генеральний секретаріат перебуває у Відні (Австрія). Конгрес INTOSAI проводиться раз на три роки. Результати роботи INTOSAI оприлюднюють у щоквартальних публікаціях Міжнародного журналу з державного аудиту (the International Journal of Government Auditing) та на офіційному сайті в Інтернеті (www.intosai.org). Регіональні робочі групи INTOSAI здійснюють професійну підтримку аудиту державного сектору шляхом обміну досвідом та ідеями, а також створення професійних стандартів, методичних рекомендацій, методологій та інших практичних матеріалів у сфері фінансового й адміністративного аудитів. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

3. Концептуальні засади державного аудиту в Україні

     В Україні система контролю державних  фінансів знаходиться на стадії становлення. Успадкована від колишнього СРСР система державного фінансового  контролю потребує кардинальних змін, має бути пристосована до вимог громадянського суспільства. За радянських часів фінансовий контроль мав три основні форми: загальнодержавний (позавідомчий) фінансовий контроль територіальних контрольно-ревізійних органів міністерства фінансів; відомчий контроль міністерств та відомств за діяльністю підвідомчих підприємств, організацій та установ; народний контроль, що здійснювався за допомогою системи  державних та громадських органів  на чолі з Комітетом народного  контролю СРСР, які контролювали всі  господарюючі суб’єкти [3].

     Виокремлювали ще одну форму контролю, що проводився ревізійними комісіями, сформованими із учасників організацій, заснованих на членстві (споживчої кооперації, КПРС, профспілок тощо).

     Поточний  стан системи державного фінансового контролю в Україні не можна  назвати задовільним – нецільове використання, неповернення державних коштів, малоефективне управління і відчуження державної власності залишаються значними.

     Функціонує  велика кількість контролюючих і  перевіряючи органів різної підлеглості, відсутня чітка регламентація їх функцій і повноважень. Реформи  років незалежності призвели до існування  розгалуженої, але малоефективної і  погано скоординованої системи різних органів фінансового контролю. Причин тому багато, але в першу чергу  – це відсутність наукових засад  формування і функціонування вітчизняної  системи державного фінансового  контролю.

     Дієву концепцію сучасної системи державного фінансового контролю можна розробити  на підставі системного підходу, глибокого  дослідження вітчизняного і зарубіжного  досвіду і досягнень сучасної практики.

     Реформування  вітчизняної системи державного фінансового контролю відбувається шляхом адаптації законодавства  до європейських норм, зокрема до положень Лімської декларації керівних принципів аудиту державних фінансів, що була підписана в жовтні 1977 року в Лімі (Перу) делегатами ІХ Конгресу вищих органів контролю державних фінансів. Відповідно до принципів цього міжнародного документу здійснювати незалежний об’єктивний контроль державних фінансів може лише конституційний незалежний орган фінансового контролю [9].

     Як  свідчить аналіз наукових досліджень, термінологія, яка використовується науковцями, фахівцями-практиками в  Україні, не узгоджується з термінологією, визначеною базовими документами ЄС. На сьогоднішній день у вітчизняній  теорії та практиці немає чітко сформованого понятійного апарату щодо державного аудиту, який визначають як певний «прояв»  державного фінансового контролю –  вид, форму, тип, метод тощо. Аудит  державного сектора та державний  фінансовий контроль безумовно пов’язані  один з одним, але цей взаємозв’язок, як і зміст терміну «державний аудит», до цих пір залишаються  нерозкритими. До того ж, деякі фахівці  вважають, що аудит – це вид підприємницької  діяльності, що здійснюється на замовлення суб’єкта господарювання на платній  основі, а тому не може здійснюватись  державними органами.

     Відповідно  до традиційного вітчизняного підходу під аудитом  розуміють здійснення перевірки та підтвердження достовірності фінансової звітності на замовлення власника суб’єкта господарювання. Але світова теорія і практика аудиту вже давно відійшли від вузького розуміння поняття «аудит», яке використовувалося в ХІХ столітті.

     Західна практика аудиту політичних партій, громадських  організацій, соціальних проблем, навколишнього  середовища, національних відносин тощо сьогодні в Україні не має аналогів і поки що навіть не обговорюється [10].

     Вперше  в Україні термін «аудит» у контексті державних фінансів було застосовано у Бюджетному Кодексі у 2001 році. Наступним кроком у запровадженні державного аудиту став прийнятий парламентом у 2005 році Закон України «Про управління об’єктами державної власності». Статтями даного Закону було встановлено, що органи державної контрольно-ревізійної служби здійснюють державний аудит суб’єктів господарювання державного сектору економіки, спрямований на запобігання фінансовим порушенням, забезпечення ефективного використання бюджетних коштів, державного майна. З прийняттям у 2005 році Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо запобігання фінансовим порушенням, забезпечення ефективного використання бюджетних коштів, державного і комунального майна» було введено в оборот термін «державний фінансовий аудит», а також скасовано заборону займатися наданням аудиторських послуг органам державної контрольно-ревізійної служби. Крім того, відбулося розмежування правового поля аудиту як діяльності суб’єкта господарювання, що здійснюється з метою отримання прибутку, і як діяльності органів державного фінансового контролю, що спрямована на попередження фінансових порушень у державному секторі та забезпечення законного й ефективного використання державних ресурсів[6].

     В Україні державний фінансовий контроль і аудит здійснюють:

• контрольно-ревізійна служба, яка підпорядковується Міністерству фінансів,
• Рахункова палата.

     Тобто уряд прагне взяти на себе функції відповідального та координуючого органу, котрий повинен забезпечувати функціонування єдиної державної системи фінансового контролю.

     Можна зробити висновок, що така ситуація викликана неповним розумінням сутності і особливостей державного фінансового контролю і аудиту, частковою підміною понять, намаганнями поєднати різні напрями контролю з метою досягнення найкращого ефекту від запровадження. Як наслідок, ревізії і перевірки продовжують залишатись нагадуванням колишнього адміністративно-командного устрою, а звітна результативність контрольних заходів не відповідає реальному усуненню порушень і відшкодуванню збитків. Чинна система державного фінансового контролю практично не виконує покладені на неї функції попередження порушень у фінансовій сфері, а також запобігання неефективному використанню бюджетних коштів.

     Більше  опрацьованим є напрямок внутрішнього фінансового контролю (аудиту). Так, нова редакція Концепції розвитку державного внутрішнього фінансового контролю на період до 2015 року, схвалена розпорядженням Кабінету міністрів України від 22 жовтня 2008 року, розмежовує зовнішній і внутрішній державний аудит. Відповідно до зазначеної Концепції зовнішній державний аудит здійснює Рахункова палата України, а внутрішній аудит може проводитись: централізовано – органами державної контрольно-ревізійної служби, і децентралізовано – уповноваженим самостійним підрозділом, що підпорядкований безпосередньо керівництву органу державного чи комунального сектору, але функціонально незалежним від нього. Вищий орган фінансового контролю в державі повинен виконувати провідну роль в підвищенні ефективності державного фінансового управління, стимулювати більш чітке управління фінансовими коштами, а також гласність і відповідальність в державному секторі, сприяти більш ефективній роботі цього сектору і всьому демократичному процесу в цілому. Для можливості істотно сприяти удосконаленню системи державного управління Рахункова палата, як вищий орган фінансового контролю в країні, має:

• контролювати ефективність фінансового управління, а не лише законність і правомірність державних доходів і видатків;
• тісно співпрацювати з іншими контрольними органами держави;
• зберігати свою незалежність;
• підтримувати тісні контакти з Верховною Радою;
• проводити і розповсюджувати дослідження в галузі фінансів і активно співпрацювати в розробці економічних законопроектів.