Органы государственной поддержки малого предпринимательства

2. Фонд - коммерческая организация  в форме государственного или  муниципального унитарного предприятия,  основанного на праве хозяйственного  ведения. Имущество его является  неделимым и не может быть  распределено по вкладам, долям  или паям. Руководителя такого  предприятия согласно ГК РФ  назначает собственник либо уполномоченный  собственником орган. Устав данного  предприятия утверждается также  уполномоченным органом. В этом  случае все имущество фонда  является государственной или  муниципальной собственностью, при  этом собственник не отвечает  по обязательствам предприятия.  Опыт организации фондов поддержки  МП в форме "государственного  предприятия" имеется, например, в Республике Марий Эл.

3. Фонд как хозяйственное  общество - закрытое или открытое  акционерное общество с преобладающей  долей субъекта РФ или муниципального  образования. Данный опыт в  российских регионах уже есть. Например, в Вологодской области  фонд организован в виде ЗАО,  где 53% акций принадлежит областной  администрации. В Брянской области  фонд существует в виде ОАО*(331).

Как видно, практика создания и функционирования региональных фондов противоречит Закону N 88-ФЗ. Согласно п. 1 ст. 8 данного закона фонд является юридическим лицом и некоммерческой организацией. Следовательно, по смыслу и по букве закона фонд - это не наименование финансовой структуры, а  организационно-правовая форма некоммерческой организации. Между тем государственное  или муниципальное унитарное  предприятие, ОАО, ЗАО, как известно, являются согласно ГК РФ организационно-правовыми  формами коммерческих организаций.

Представляется, что необходим  единообразный подход к определению  юридического статуса фондов. Они  должны быть некоммерческими организациями, поскольку на них возложено выполнение государственной и муниципальной  задачи поддержки МП, и это должно быть основной целью их деятельности.

ГК РФ и Федеральный  закон от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О  некоммерческих организациях"*(332) (в  ред. от 23 декабря 2003 г.) (далее - Закон  о некоммерческих организациях) устанавливают  только общие правила создания и деятельности фондов. Думаю, что нецелесообразно издавать отдельный федеральный акт, посвященный региональным и муниципальным ФПМП. В федеральном законе о МП должны найти отражение нормы, регулирующие основные положения, касающиеся фондов ПМП как важнейших организаций инфраструктуры поддержки МП, в том числе и финансовой. Более детально деятельность региональных и муниципальных фондов ПМП должна регулироваться в специальных нормативных актах субъектов РФ и муниципальных образований. Такие акты должны зафиксировать особенности создания, реорганизации и ликвидации данных фондов, специфику управления ими и иные вопросы.

Согласно п. 3 ст. 8 Закона о  некоммерческих организациях фонды  имеют право предоставлять субъектам  МП разнообразные финансовые услуги: льготные кредиты, беспроцентные ссуды, краткосрочные займы, гарантии, финансовую помощь на безвозмездной основе. Следовательно, фонды являются финансовыми посредниками не только между государством и малым  бизнесом, но и между малым бизнесом и кредитными организациями.

Денежные ресурсы фондов не менее чем на 50% формируются  за счет вложений региональных и муниципальных  органов исполнительной власти (в  частности, средства соответствующих  бюджетов и выручка от приватизации государственного имущества), доходов  от собственной деятельности, добровольных взносов юридических и физических лиц и других поступлений. Доходы от собственной деятельности фонда  не подлежат налогообложению и могут  формироваться в результате следующих  операций: выпуска и размещения ценных бумаг фондов; проведения конкурсов, аукционов, выставок и лотерей; получения  процентов от льготных кредитов, выданных субъектам МП; иных поступлений.

Фонды ПМП с точки зрения формирования активов и пассивов, а также способов получения доходов  несут на себе отпечаток причудливого сочетания, с одной стороны, банков и эмиссионных компаний, поскольку  занимаются кредитованием и получают проценты по кредитам, выпуском и размещением  ценных бумаг, проведением аукционов, лотерей, а с другой стороны - благотворительных  и бюджетных организаций (бюджетные  средства, финансовая помощь на безвозмездной  основе). Такого рода сочетание дает возможность привлекать ресурсы из разнообразных источников и направлять их в разных формах на поддержку МП.

В законе подчеркивается, что  деятельность фондов осуществляется без  получения лицензии на банковскую деятельность. В этом - преимущество фондов, так  как если бы они получали такую  лицензию и превращались в банки, то не имели бы возможности эффективно выполнять другие ключевые функции  по поддержке малого бизнеса (например, использование пожертвований и  безвозмездное финансирование). Недостатком  является ограничение их правоспособности: фонды не наделены правами, которые  имеют банки в части привлечения  для финансирования малых предприятий  средств населения, предприятий  и банков в виде депозитов, межбанковских  кредитов и остатков на расчетных  счетах.

В структуре средств фондов в разное время преобладали различные  источники. В период активной приватизации государственного имущества преобладающую  часть средств фонда составляли средства от приватизации предприятий, а также средства от прибыли и  регистрации, направляемые в фонд. Так, в период приватизации возникло предложение  об обязательном направлении в фонд не менее 30% доходов от приватизации*(333). Также считалось целесообразным часть средств из этих двух источников (около 30%) оставлять в регионах, чтобы  региональные центры могли начинать работу по поддержке предприятий  на местах. Но определенные механизмы контроля и поступления этих средств Наблюдательным советом ФФПМП разработаны не были.

В Законе N 88-ФЗ среди источников фонда средства, поступающие от приватизации государственного и муниципального имущества, поставлены на второе место, после бюджетных средств и  перед доходами от собственной деятельности. Это неудивительно, поскольку Закон N 88-ФЗ принимался в 1995 г., в разгар процесса приватизации. В настоящее время  совершенно очевидно, что значительные средства из этого источника получить нельзя. Сейчас этот процесс находится  на спаде, а в некоторых отраслях завершен. В связи с этим в предстоящий  период не следует рассчитывать на наполнение объемов финансирования фондов и программ поддержки МП за счет доходов от приватизации. В  то же время нецелесообразно полностью  отказываться от этого источника, поскольку  даже небольшие средства помогли  бы фондам.

Необходимо обратить внимание на то, что в Законе N 88-ФЗ дан закрытый перечень источников фондов и основных направлений их деятельности. Высказывалось  мнение, что внебюджетные источники  формирования средств фондов должны быть ограничены определенным кругом операций, главный критерий которых - минимальный риск*(334). Объясняется  это тем, что попытка расширить  круг таких источников может привести к нежелательным последствиям. Прежде всего повышается риск отвлечения средств от целевого предназначения, поскольку на практике трудно определить, действительно ли временно свободные средства направлены в доходные операции или отсутствие достойных предложений по кредитам только предлог для дополнительных "заработков". Если главным становится извлечение собственной прибыли, то фонд превращается в обычную кредитную организацию и весь смысл его создания сводится к нулю.

С операциями по выделению  и использованию бюджетных средств  на поддержку малого бизнеса нередко  наблюдались нарушения как со стороны федерального фонда, так и со стороны региональных и муниципальных фондов. Механизм использования средств, выделенных ФФПМП из федерального бюджета, не дал ожидаемых результатов из-за отсутствия четкого порядка расходования средств федерального фонда.

На базе генерального банка-агента фонда "Межэкономсбербанк" предполагалось создание "специализированной банковской системы поддержки малого бизнеса". Но банк весь риск и ответственность за возврат денег в бюджет переложил на коммерческие банки, выдающие кредиты предпринимателям в регионах. В то же время на счете генерального банка-агента постоянно находились значительные средства на эти цели. В связи с этим возникали проблемы "целевого" использования средств, направляемых в ФФПМП.

Данное обстоятельство стало  одной из причин внесения изменений  и дополнений в БК РФ, в результате которых финансирование фондами  субъектов МП столкнулось с новой  проблемой. БК РФ (в ред. от 5 августа 2000 г.) запретил передавать бюджетные  средства фондам ПМП, что создало  препятствия в реализации мер  финансовой поддержки МП. Закон N 88-ФЗ (п. 1 ст. 8) вступил в противоречие с БК РФ, поскольку предусматривает, что ФПМП создается путем аккумулирования  бюджетных средств, средств, поступающих  от приватизации государственного и  муниципального имущества и т.д. Теперь, в связи с действием  БК РФ и замедлением темпов процесса приватизации, основными источниками  должны стать средства от спонсоров  и доходы от собственной деятельности фондов.

Противоречие Закона N 88-ФЗ с БК РФ по вышеуказанному вопросу устранено упомянутым ранее законом N 122-ФЗ. С введением его с 1 января 2005  г. ст. 8 Закона N 88-ФЗ утратила силу. Данная статья содержит положения не только о ФФПМП, но и о региональных и муниципальных фондах, а значит, они, по смыслу указанного закона, тоже должны быть ликвидированы. Однако по заявлениям официальных лиц, участвующих в разработке законопроекта о малом предпринимательстве, ликвидации подлежит только ФФПМП, а региональные и муниципальные фонды ПМП сохраняются*(335).

В настоящее время в  большинстве регионов России созданы  фонды поддержки МП. Учредителями региональных фондов являются государственные, кооперативные и иные предприятия  и объединения, всевозможные организации, физические лица. Принципы взаимодействия региональных фондов поддержки МП с  региональными органами исполнительной власти построены на основе соглашений, в которых регламентировано распределение  рисков и ответственности за эффективность  финансирования региональных программ. Юридической основой соглашений является документально оформленное  гарантирование администрациями регионов и региональными уполномоченными  банками целевого использования  финансовых ресурсов фонда. Такой механизм позволяет решать проблему обеспечения  кредитов для малых предприятий, поскольку они в подавляющем  большинстве не имеют достаточного имущества для залогов. Данный механизм приемлем как для регионов - доноров, так и для дотационных регионов.

Однако имеется ряд  трудностей и недостатков в распределении  и использовании государственных  средств для поддержки МП. Так, неразвитость банковской сферы в регионах, сложность финансового положения местных банков затрудняет выбор региональными фондами своих банков-агентов. В бюджетах большинства субъектов РФ отсутствуют гарантийные резервы, наличие которых обеспечивало бы кредиты фонда и стимулировало привлечение инвестиций со стороны. В ряде регионов предоставление кредитов осуществляется под гарантии администраций, минуя банки-агенты*(336).

Можно выделить следующие  формы государственной финансово-кредитной  поддержки МП:

- субвенции и субсидии;

- бюджетные кредиты, займы,  ссуды;

- государственные и муниципальные  гарантии.